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우선 이번 세월호 침몰사고로 인해 상심이 클 학생들과 가족분들에게 위로의 마음을 전합니다.

 

절대 있어서는 안 될 사고가 발생한지 3일째가 되었습니다.
정부는 아직 배에 남아 있는 학생들의 구조에 최선을 다하겠다고 하지만 구조작업이 잘 진행되지 않고 있어 이를 지켜보는 시민들은 답답하기만 합니다.

 

 

<사진출처: 연합뉴스>

 

이번 세월호 침몰사고는 배의 항로를 급격하게 바꾸면서 발생했을 것이라는 등 다양한 가능성이 제기되고 있지만 해난사고 전문가들은 침몰한 세월호 선체를 인양해 조사하고 선장과 항해사 등을 조사해봐야 정확한 사고원인을 밝힐 수 있다고 합니다.  세월호 침몰과 같은 대형해양재난사고를 예방할 방법은 없었던 걸까요?

 

2010년 국토해양부에서는 <대형해양사고 예방을 위한 안전관리체제 운영개선연구> 라는 연구를 한 바 있습니다.  이 연구의 목적은 2007년 12월 7일 발생한 허베이 스피리트호 사고 이후 유사사고의 재발 방지를 위하여 정부의 각종 안전대책을 점검하고 개선방안을 마련하기 위해서였습니다. 이 보고서에서 밝히고 있는 ‘우리나라 안전관리체제 현황 및 문제점’ 에 대해서 집중적으로 살펴보면 다음과 같습니다. (전체자료는 첨부한 최종보고서를 참고해 주세요)

 

■ 국제안전관리규약(ISM Code)의 도입
- 국제해사기구(IMO)는 해상안전을 위해 선박의 물리적 안전성 및 선원의 자질향상 뿐만 아니라 해운기업의 육해상 모든 부서를 망라한 안전관리시스템(SMS : safety management system)을 수립하여 시행하는 국제안전관리규약(ISM Code)을 제정하기로 하였음
- 우리나라의 경우, 품질경영촉진법을 제정함으로써 ISO 9000패밀리에 의한 품질경영시스템의 인증제도를 도입하였음
- ISM Code에 의한 안전관리시스템의 인증제도는 동 Code를 수용하기 위한 단독법 대신에 해상교통안전법에 근거 규정을 두어 시행.  1997년 선박안전관리규정을 시행할 당시에는 해상교통안전법 제10조 제1항을 근거 규정으로 하여 정부 고시에 근거를 마련하였었음
- 1999년 2월 8일자로 해상교통안전법을 개정하여 동법 제2장 제2절을 신설하여 선박의 안전관리체제를 규정하고 있으며, 동법 시행령 및 시행규칙에도 관련 절차규정을 두고 있음.  (국제안전관리규약 ISM Code 와 관련한 자세한 내용은 첨부된 파일을 참조해 주세요)
- 안전관리시스템에는 ISM Code의 요건에 해당하는 다음의 11개 사항이 포함될 것을 규정하고 있음
① 해상에서의 안전과 환경보호에 관한 기본방침
② 선박소유자의 책임과 권한에 관한 사항
③ 제4항에 따른 안전관리책임자와 안전관리자의 임무에 관한 사항
④ 선장의 책임과 권한에 관한 사항
⑤ 인력의 배치와 운영에 관한 사항
⑥ 선상운용계획(船上運用計劃)의 수립에 관한 사항
⑦ 비상대책의 수립에 관한 사항
⑧ 사고, 위험상황 및 안전관리체제의 결함에 관한 보고와 분석에 관한 사항
⑨ 선박의 정비에 관한 사항
⑩ 문서 및 자료관리에 관한 사항
⑪ 안전관리체제에 대한 선박소유자의 확인ㆍ검토 및 평가에 관한 사항
 한편 해상교통안전법 시행령 제3조 제2항에 의한 별표3은 내항선박의 경우 위의 11개 사항의 내용 중 일부를 면제함으로써 외항선에 비하여 간소한 안전관리시스템을 수립할 수 있도록 함.

 

■ ISM Code 이행실태 분석
1) 인증 현황 (2009년 12월 31일 기준)

구 분

인증선사

인증선박

심사기관

외 항

137

678

한국선급

내 항

128

293

지방청

 

 

2) 안전관리체제 도입성과
 (1) 안전관리체제 활성화 방해요소: 회사 및 선박, 유관기관을 대상으로 안전관리체제 활성화 저해 요인 항목에 대하여 묻는 결과, 운항일정 촉박과 선원의 자질부족이 큰 방해요소로 대두됨
① 운항 일정이 바빠 시스템을 유지할 시간이 부족하다.
② 안전관리매뉴얼의 분량이 많다.
③ 선원의 나이가 많다.
④ 선원의 자질이 부족하다.
⑤ 외국인 혼승으로 문화차이와 언어소통이 불량하다.

 

(2) 안전관리체제 도입성과: 안전관리체제 도입으로 인한 성과를 묻는 질문에서 기업의 안전관리 활동강화와 문서 및 기록관리, 비상상황 발생시 도움 등이 주요 성과로 지적되었음
① 기업의 안전관리활동이 강화되었다.
② 문서 및 기록관리에 도움이 되었다.
③ 해양환경보호에 기여하였다.
④ 비상상황 발생시 효과적으로 대응하고 있다.
⑤ 안전문화가 확립되었다.

 

 

 (3) ISM Code 이행 법령 : 해상여객운송사업, 해상화물운송사업 또는 선박대여업을 경영하는 자로부터 선박관리, 선원관리 및 해상보험 등의 업무를 수탁하는 사업이기 때문에 선박관리업을 하고자 하는 자는 자체적으로 안전관리체제대행업을 같이 등록하여야 함. 단순히 선박대여업만을 하고자 하는 자는 직접 선박의 운항에 관여하는 운항자가 아니므로 ISM Code에서 안전관리의 책임을 지는 회사(Company)의 범주에 들지 않기 때문에 안전관리대행업의 등록을 할 필요가 없음

 

안전문화 정착여부                                         (단위: %)

 

구 분

안전문화 정착

부분 정착

아니오

모르겠다

선 원

18.9

29.0

32.0

16.0

선박회사

43.8

41.3

12.5

2.5

유관기관

5.7

38.4

36.5

17.6

평 균

22.8

36.2

27.0

12.0

사고발생시 비난이나 책임, 배상을 묻지 않는 안전문화 정착에 대해서는 우리나라 해운산업계 종사자들은 긍정(정착 내지 부분정착)이 부정(아니오 내지 모르겠다)보다 높게 나타나 ISM Code가 우리나라 외항산업계의 안전문화 도입에 어느 정도 기여한 것으로 평가됨

분야별로는 선박회사 종사자들이 느끼는 안전문화 인식보다 본선 선원이나 육상 관련기관에서 판단하는 인식이 낮게 나타나, 해운산업의 안전문화가 선박이나 산업계 전체로는 확산되지 않은 초기단계로 판단됨

 

 

■ 내항 안전관리체제 이행실태 분석
- 항해거리를 단축한 무리한 내해수로/근접연안수로 운항의 원인이 되고 있는 착선순 선석 우선 배정 원칙 폐지
- 열악한 노후선의 집합, 선주의 열악한 재정, 선박관리의 불철저와 비교적 자질 낮은 승무원들의 배승 운항의 원인이 되고 있는 수송 거리 간 동일 수송비적용폐지
 ○ 승무원 과로 방지
 ○ 잦은 운항 계획 변경과 적절한 항해 준비 부족
 ○ 선원들의 노령화 추세
 ○ 예비원의 부족
 ○ 연안 유조선의 대형화 필요
 ○ 유류제품 수송시장 소수의 정유사가 다수의 영세 연안 유조선업체를 상대로 운임을 결정하는 수요독점 야기
 ○ 연안유조선 종사자의 낮은 임금과 근로환경 개선을 위한 운임의 현실화
 ○ 내항과 외항 해운기업의 안전관리체제 인증심사기관의 이원화
 ○ 내항 유조선 근무자의 근로조건을 개선하여 선원의 자질 향상 추진
 ○ 연안유조선사의 전문인력 부족과 적절한 교육기자재의 미비 등에 의한 선원의 교육 부족
 ○ 국내 연안해역의 강조류, 항로상 장애물, 불법양식장의 설치 등 지형적 특성에 의한 항로 문제
 ○ 항해계기등 각종 설비의 부족 및 결함

 

국토해양부의 연구결과 대형해양재난사고를 예방하기 위해서 국제안전관리규약(ISM Code)을 도입하였으나 운항일정 촉박과 선원의 자질부족이 큰 방해요소로 대두되고 있다고 분석하였습니다. (자세한 내용은 첨부파일을 참조해 주세요)

 

■ 안전관리대행업 실태

해상교통안전법 제17조는 선박소유자로부터 안전관리체제의 수립과 시행에 관한 업무를 위탁받아 대행하는 업 즉 안전관리대행업에 관하여 규정함으로써, 규모가 영세하여 안전관리시스템을 수립하여 운항하기가 어려운 해운회사의 안전관리시스템의 운용을 위해 안전관리대행업 제도를 도입하고 있음

 

1. 안전관리 대행업체 현황
1) 안전관리 대행업체 등록 실태
 ○ 국내에서 순수하게 선박안전관리를 대행하는 업체는 5개 업체임

 

2) 안전관리 대행업체 안전관리자 자격현황
<표 3-20> 안전관리 대행업체 안전관리자 자격현황

지역

업체명

관리선 수

총면허소지자

비 고

외항

내항

1

2

3

4

부산

강진선무

19

11

8

4

1

1

2

 

-DP: 11

-SM: 21, 32

스마트

마린

56

4

52

4

1

1

2

 

-DP: 31

-SM: 11, 21, 31

아이앤에이코리아

13

0

13

4

0

3

1

 

-DP: 21

-SM: 22, 31

해송

마리타임

1

0

1

4

1

2

1

 

-DP: 21

-SM: 11, 21, 31

울산

케이

에스엠

34

3

31

8

0

4

4

 

-DP: 22

-SM: 22, 34

주: DP: 안전관리책임자(Designated person) /  SM: 안전관리자(Safety manager)
 ○ 1급 면허를 소지한 안전관리책임자가 근무하는 안전관리대행업체는 1개 선사에 불과함
 ○ 안전관리자 자격을 2급 해기사로 할 경우 최소한 1항/기사 경력이 요구되고 실제 교육에서도 이 정도의 경력이 필요하나 이런 자격을 갖춘 안전관리자 확보가 어려움

 

3) 안전관리 대행회사의 대형화
 ○ 내항선사는 대행회사에게 기부속 구매가 수반되는 Total management를 외부 회사에게 맡기기 꺼려하는 경향이 있음
 ○ 안전관리 대행회사를 대형화시키고자 하여도 안전관리자 1인당 관리척수를 묶으면 대형화의 의미가 없음
 ○ 안전관리 대행회사의 규모는 대, 중, 소로 나눌 수 있으며, 현재 대형회사는 36척을 관리하고 있고, 중형선사는 15척 내외임

3) 안전관리자 직무분석 결론
 ○ 국내 표본 안전관리자 직무시간 분석결과, 전체 평균 직무수행시간은 161.5시간/월이며, 이 중 순수 안전관리(운항관리/공무관리/선원관리 제외)에 투입되는 시간은 142.9시간/월임
 ○ 업종별로는 안전관리 대행업체와 중형 해운회사에 종사하는 안전관리자의 평균 직무수행 시간이 가장 적고 여유가 있으며(1.7d/월, 8.5%), 선박관리회사가 업무부하가 많음
 ○ 안전관리자 직무시간은 우리나라 정규직 사무종사자 평균 근무시간 (186.4시간/월, 통계청, 2009) 대비 13.4~23.3%의 차이가 발생함
 ○ 선박회사의 안전관리자 직무를 안전관리 중심으로 재편할 경우 현 선박안전관리 대비 최대 1/4 가량 관리능력 향상 가능
 ○ 안전관리자의 직무는 대부분 관리직무에 치중되어 있고 현장기능이 부족함
 ○ 관련 법령에 안전관리자 직무의 범위 명확화 필요

 

2. 안전관리 대행실태 분석
1) 해상교통안전법상의 내항선 안전관리체제 선박적용 실태
 ○ 1사 1척 ~ 2척을 보유하고 있는 선주가 대부분이며, 선주가 안전관리 체제를 수립하고 유지 할 수 있는 능력이 없어 안전관리 대행업체에 의뢰하여 관리 되고 있음 
 ○ 대부분의 안전관리 위탁선주들은 DOC와 SMC 증서 유지가 주 목적이며, 추가적인 비용부담 없이 심사에 통과하기를 기대하고 있음
 ○ 안전관리제도가 없어져도 선박의 운항과 직결된 공무관련 조치는 선주가 부담할 것이며, Paper working이 없다면 안전관리 대행회사도 불필요할 수 있음
 ○ 내항선안전관리체제와 정유회사 계약선사의 안전관리대행회사 안전관리 중복성: 약간의 중복성이 있음. 내항선 안전관리체제나 정유회사 안전관리의 주목적인 선박의 안전운항, 환경보호, 안전한 작업환경제공은 계약을 유지하는 주목적과 일치함. (무사고 및 안전운항) 
 ○ 각 정유회사가 입항하는 선박에 대해 실시하는 안전검사는 주로 하역시설에 국한되어 있고, 일반적인 서류 관련하여 점검이 이루어지지 않고 있음
- 정유회사는 터미널 내에서 안전하역 작업이 주 목적임
 ○ 내항선 안전관리체제 폐지 시 내항유조선 안전관리 방안(강제적용 여부)
 ○ ISM 대행업체들이 항만청에서 요구하는 실질적인 대행이 이루어지고 있지 않다고 판단하나, 안전관리 대행업체들의 한계성이 있음.
 ○ 선주가 요구하여 이루어지는 계약 관계로 갑과 을의 관계가 유지 되고 있음
 ○ 내항선사에 대한 선박검사관의 안전관리시스템 심사는 문서는 간략화되고 검사관의 자질도 우수하나 기록의 지나친 요구로 점차 외항 ISM 체제로 유사하게 변해가고 있음
 ○ 대다수의 급유선은 불특정다수화주 이용선사의 선박으로서 이들 선박들은 정유사와 장기물량운송 계약상태에 있지 않으므로 안전관리 대행을 하지 않으나 터미널에 입항할 경우는 정유회사와 연계된 안전관리 대행업체에서 안전관리를 해 주고 있는 반면, 정유사 터미널이 아닌 각 저유소(마산, 제주, 부산, 포항 등) 터미널에서만 운항하는 선박들은 안전관리의 사각에 있음

 

3. 안전관리자 자격 및 인원
 ○ 현행 안전관리자 자격은 국제항해에 종사하는 선박의 경우 안전관리책임자는 2급 항해사, 2급 기관사 또는 2급운항사 이상의 면허를 가지고 외항선 또는 해당 사업장에서  3년 이상 근무한 경력을 요구하고 있으며, 내항해운에 종사하는 선박은 4급 해기사 면허를 요구하고 있음
 ○ 안전관리자는 국제항해에 종사하는 선박의 경우 3급 항해사, 3급 기관사 또는 3급운항사 이상의 면허를 가지고 외항선 또는 해당 사업장에서  2년 이상 근무한 경력을 요구하고 있으며, 내항해운에 종사하는 선박은 4급 해기사 면허를 요구하고 있음
 ○ 안전관리자 인원은 안전관리책임자의 경우 1명 이상, 안전관리자의 경우는 국제항해에 종사하는 선박은 2척당 1명, 내항선박은 4척당 1명을 두도록 규정하고 있음
 ○ 동 조건을 만족시킬 경우 내항선박의 경우 1척당 안전관리 대행수수료를 월 30만원을 받을 경우 4척 합계 120만원에 불과하여 인건비를 충당할 수 없으며, 대행수수료를 90만원으로 올려도 360만원으로 인건비와 일반관리비를 충당하는 수준에 머물고 있음
 ○ 또한 월 250만원 수준의 급여로는 1등항해사/기관사 경험을 갖춘 2급 내지 4급 해기사를 채용할 수 없으며, 단지 면허를 가지고 있는 사람을 채용하여 법률적 요건을 충족시키는 편법이 운영될 수 있음  
 ○ 3급 해기면허를 소지하고 안전관리자로 종사한 자가 다시 해상근무를 통해 2급 해기면허를 취득하지 못할 경우 안전관리책임자로 승진할 기회가 없어 안전관리자의 경력이 단절될 위험이 있음 

 

4. 안전관리 대행 범위
 ○ 일부 내항선사는 선박의 안전관리 외에도 재정 지출이 많은 공무나 운항관리 위탁을 기피하고 있는 실정임
 ○ 안전관리자 자격요건 강화로 안전관리 대행회사의 대행수수료를 인상할 경우 선주는 안전관리 대행비용을 절감하기 위해 안전관리를 소홀히 할 가능성이 많음
 ○ 국제항해에 종사하는 선박 1척을 보유하거나 내항해운에 종사하는 선박 2척 이하를 소유한 선주에게는 안전관리자 자격요건을 면제한 결과, 이들 선사들은 안전관리 대행계약을 해지하고 자체 안전관리를 시도하고 있음
 ○ 내항선박 3척을 소유하고 있는 선사는 1척을 독립시켜 별도의 회사를 설립함으로써 각 선사 모두 안전관리자 확보를 기피하는 편법을 사용하고 있음
 ○ 소규모 내항선사에게 안전관리자 보유의무를 면제시켜줄 경우 당초 소규모 선사가 자체 안전관리 능력부족을 보완하기 위해 마련한 안전관리 대행제도를 원점으로 회귀시키는 결과 초래

 

5. 예부선 안전관리 대행
 ○ 안전관리 대행회사는 일반선박과 동시에 예부선에 대해서도 안전관리 대행업무를 맡고 있음
 ○ 예부선의 사고실태를 정확하게 분석할 필요가 있음(항내에서 예부선 사고가 발생하는 것은 선원부족으로 피로가 누적되어 발생하였다고 볼 수 없음)
 ○ 항해거리 증가시 예부선에 항해사를 추가로 증원하는 것은 해기사 부족으로 비현실적임
 ○ 예부선 사고는 예부선과 상선, 예부선과 어선 사고도 모두 예부선사고로 집계하는 것은 잘못된 것임
 ○ 어선과의 사고예방은 AIS 등을 장치하여도 상대방과 의사소통이 되지 않으면 의미가 없음

 

6. 내항선 선원 실태
 ○ 내항선원의 자질이 안전관리시스템을 운영할 수 없을 정도로 고령화되고 자질이 낮음
 ○ 안전관리대행회사의 역할은 본선 선원들이 할 수 없는 문서관리 지원 등에 한정되어 있음
 ○ 선박회사나 본선 선원들이 자신들이 안전관리비용을 지불하므로 큰 소리를 치고 있음
 ○ 대행회사는 실권이 없음
 ○ 내항화물선에 외국인 항해사를 승선시키는 것은 선장의 영어 의사소통 능력부족과 한국인 부원선원들의 불복종 등으로 실효가 없을 것임
 ○ 연안선 선장 중 외국인 선원 승선 시 자기가 하선하겠다고 하는 일부 선장도 있음
 ○ 외국인 선장을 태울 경우 자력도선 면제조항을 적용할 수 없어 선주에게 큰 도움이 되지 않을 것임
 ○ 내항선의 고용보험료는 선주와 선원이 0.45%를 부담하여 연간 약 200억원으로 예상되고 있으나, 이 금액은 육상하고 통합되어 운영되고 있음
 ○ 내항선박에 대한 외국인 선원공급은 동진상운과 JSM 해운이 독점적으로 공급하고 있음

 

7. 안전관리 대행수수료 실태
 ○ 내항선 1척당 대행수수료는 30만원 정도이며, 외항선 1척당 대행수수료는 100만원 정도임
 ○ 해상교통안전법 개정으로 4척당 1명의 안전관리자를 요구함에 따라 척당 70만원 ~ 90만원으로 수수료가 인상됨
 ○ 선박안전관리 대행을 해무, 공무, 운항을 포함한 Total management로 할 경우 내항선은 척당 250만원 내외, 외항선은 550만원에서 1,200만원(USD 10,000) 범위에서 관리를 하고 있음
 ○ 안전관리 대행수수료 중 선사 부도나 회사 경영상의 이유로 전체 안전관리 대행비용 중 25% ~ 30%의 미수금이 발생하고 있음
 ○ 내항선 안전관리 대행비용은 30만원/척에서 90만원/척으로 상향되었으나 선주의 부담이 가중되고 있음
 ○ 단순한 서류업무 지원에 한정되고 있는 현재의 안전관리 대행만으로 선주의 안전관리 대행비용 증가에 불만이 높음
 ○ 내항선사의 경영부실로 안전관리 대행수수료를 미지급하고 있는 선사가 늘고 있어 대행선사의 경영부실이 예상됨

 

안전관리 대행업체의 실태 분석은 다음과 같이 정리될 수 있습니다. 

 

■  안전관리 대행업체 실태 분석
 ○ 1사 1척 ~ 2척을 보유하고 있는 선주가 대부분이며, 선주가 안전관리 체제를 수립하고 유지 할 수 있는 능력이 없어 안전관리 대행업체에 의뢰하여 관리 되고 있으나, 대부분 DOC와 SMC 증서 유지가 주 목적임
 ○ 내항선사에 대한 선박검사관의 안전관리시스템 심사는 문서는 간략화되고 검사관의 자질도 우수하나 기록의 지나친 요구로 점차 외항 ISM 체제로 유사하게 변해가고 있음
 ○ 안전관리자의 자격을 해기사로 하고, 1인당 관리척수를 제한함으로써 동 조건을 만족시킬 수 있는 수준의 대행료가 책정되어야 함
 ○ 일부 내항선사는 선박의 안전관리 외에도 재정 지출이 많은 공무나 운항관리 위탁을 기피하고 있는 실정임
 ○ 국제항해에 종사하는 선박 1척을 보유하거나 내항해운에 종사하는 선박 2척 이하를 소유한 선주에게는 안전관리자 자격요건을 면제한 결과, 이들 선사들은 안전관리 대행계약을 해지하고 자체 안전관리를 시도하고 있음
 ○ 안전관리 대행회사는 일반선박과 동시에 예부선에 대해서도 안전관리 대행업무를 맡고 있어 전문성이 결여됨
 ○ 내항선원의 자질이 안전관리시스템을 운영할 수 없을 정도로 고령화되고 자질이 낮아 안전관리대행회사의 역할은 본선 선원들이 할 수 없는 문서관리 지원 등에 한정되어 있음
 ○ 내항선 1척당 대행수수료는 30만원 정도이며, 외항선 1척당 대행수수료는 100만원 정도였으나, 해상교통안전법 개정으로 척당 70만원 ~ 90만원으로 수수료가 인상되어 선주의 부담이 가중되고, 대행회사도 선사 부도나 회사 경영상의 이유로 전체 안전관리 대행비용 중 25% ~ 30%의 미수금이 발생하고 있어 대행선사의 경영부실이 예상됨

 

결국 정부는 2010년도에 이미 대형해양재난사고의 예방과 안전관리체계의 허점에 대해서 연구한 바가 있음에도 불구하고 이번 세월호 침몰과 같은 사고가 다시 발생한 것입니다. 해양재난안전과 개선방안에 대해서 연구만 했지 실제사고는 예방하지 못한 것 밖에 되지 않습니다. 적은 수의 안전관리대행업체, 관리자들의 고령화와 자질검증의 부분, 충분한 예산의 미확보, 안전교육의 부실 등이 이런 대형 참사를 불렀다고 해도 과언이 아닙니다.


많은 시민들이 실시간으로 보도되는 세월호 침몰사고뉴스에 촉각을 세우고 아직 구조되지 않은 학생들과 가족에 깊은 위로의 마음을 전하고 있습니다.
해양재난안전에 대한 예방대책을 제대로 마련했더라면, 사고발생시 선원들이 적극적으로 대피를 시켰더라면, 중앙재난안전대책본부의 구조작업이 조금 더 제대로 진행되었더라면 더 큰 참사를 막을 수 있었을지도 모릅니다.

 

아직 세월호에서 구조되지 않은 소중한 생명들은 선장 한 사람의 책임으로, 청해진 운수 사장이 책임진다고, 해양경찰청장이 사퇴한다고 해서 해결되는 것이 아닙니다. 정부는 최선을 다해 구조작업을 진행하고 다시는 이런 참사가 발생하지 않도록 적극적인 대책을 마련해야 할 것입니다.

 

국토해양부에서 2010년 10월에 발표한 <대형해양사고 예방을 위한 안전관리체제 운영개선연구>는 정책연구관리시스템 에서 확인하실 수 있습니다.

최종보고서 자료 첨부합니다.

 

 

대형해양사고예방_요약본_최종인쇄본.hwp

대형해양사고예방_최종보고서_최종인쇄본.hwp

 

 

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