헌법소원심판청구서

청구인   1. 하  승  수

2. 김  유  승

3. 김  주  온

청구인들의 대리인 변호사 박 지 환

피청구인  1. 황교안 대통령 권한대행

2. 대통령비서실 기록관장

3. 국가안보실 기록관장

4. 대통령경호실 기록관장

5. 국민경제자문회의 기록관장

6. 국가안전보장회의 기록관장

7. 국가과학기술자문회의 기록관장

8. 민주평화통일자문회의 기록관장

청구취지

1. 피청구인들이 박근혜 전직 대통령의 기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하는 것은 헌법에 위반된다.

2. 피청구인 황교안 대통령 권한대행이 박근혜 전직 대통령의 기록물에 대해 대통령지정기록물로 보호기간 지정을 하는 것은 헌법에 위반된다.

라는 결정을 구합니다.

침해된 권리

헌법 제21조 제1항, 제1조, 제10조, 제34조 제1항에 근거한 알 권리

침해의 원인

피청구인들이 박근혜 전직 대통령 기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하는 행위 및 피청구인 황교안 대통령 권한대행이 박근혜 전직 대통령 기록물에 대해 대통령지정기록물로 보호기간 지정을 하는 행위

청구이유

1. 이 사건 청구의 개요

가. 박근혜 전직 대통령은 2017. 3. 10. 헌법재판소의 탄핵결정에 의해 파면되었습니다. 파면의 효력은 선고 즉시 발생하였고, 2017. 5. 9. 로 예정된 보궐선거를 통해 새로운 대통령이 선출될 예정입니다.

나. 그런데 현행 「대통령 기록물 관리에 관한 법률」 제11조 제1항에 따르면, “대통령기록물생산기관의 장은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 대통령기록물을 소관 기록관으로 이관하여야 하며, 기록관은 대통령의 임기가 종료되기 전까지 이관대상 대통령기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하여야 한다”라고 규정하고 있습니다. 여기서 “소관기록관”은 「대통령 기록물 관리에 관한 법률」 제9조 및 같은 법 시행령 제3조에 의하여 대통령비서실, 국가안보실, 대통령경호실, 국민경제자문회의, 국가안전보장회의, 국가과학기술자문회의 및 민주평화통일자문회의 등에 설치된 기록관을 의미합니다. 그리고 “중앙기록물관리기관”은 국가기록원(http://www.archives.go.kr)을 의미합니다.

<참고조문 – 대통령기록물관리에관한법률>

제11조(이관) ①대통령기록물생산기관의 장은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 대통령기록물을 소관 기록관으로 이관하여야 하며, 기록관은 대통령의 임기가 종료되기 전까지 이관대상 대통령기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하여야 한다. 다만, 대통령직인수기관의 기록물은 「대통령직인수에 관한 법률」 제6조에 따른 존속기한이 경과되기 전까지 중앙기록물관리기관으로 이관하여야 한다.

②제1항에도 불구하고 대통령 경호업무를 수행하는 기관의 장이 대통령 경호 관련 기록물을 업무수행에 활용할 목적으로 이관시기를 연장하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙기록물관리기관의 장에게 이관시기의 연장을 요청할 수 있다. 이 경우 중앙기록물관리기관의 장은 대통령 경호기관의 장과 협의하여 이관시기를 따로 정할 수 있다.

③중앙기록물관리기관의 장은 제1항 및 제2항에 따라 대통령기록물을 이관 받은 때에는 대통령기록관에서 이를 관리하게 하여야 한다.

④대통령기록물생산기관의 기록관의 장은 대통령 임기종료 6개월 전부터 이관대상 대통령기록물의 확인·목록작성 및 정리 등 이관에 필요한 조치를 강구하여야 한다. 이 경우 중앙기록물관리기관의 장은 기록물정리인력 등 대통령기록물의 이관에 관하여 필요한 사항을 지원할 수 있다.

다. 한마디로 현행 「대통령 기록물 관리에 관한 법률」은 대통령이 파면되는 경우에 대해서는 규정을 두고 있지 않습니다. 즉, 대통령 탄핵이라는 상황을 대비하여, 대통령 기록물의 이관 절차를 정한 법조항이 없는 ‘입법의 공백’ 상황이라고 할 수 있습니다. 명백하게 위 조항에서는 ‘임기가 종료되기 전까지’ 기록물을 국가기록원에 이관하도록 하고 있는데, 박근혜 전직 대통령은 탄핵됨으로써 그 즉시 대통령직을 상실하였고, 탄핵시점까지 기록물 이관은 이뤄지지 않았기 때문입니다.

따라서 지금은 대통령 기록물의 확인, 목록작성, 정리 및 대통령 지정기록물 지정을 포함한 이관 절차를 수행할 수 있는 법적 근거가 없는 상황이라고 할 수 있습니다.

라. 그런데 피청구인 황교안 대통령 권한대행(이하 “피청구인 황교안 대행”이라 합니다)은 아무런 법적 근거가 없는 상황인데도, 박근혜 전직 대통령 기록물의 이관을 추진하고 있습니다. 그리고 피청구인 2. 내지 8.은 피청구인 황교안 대행의 지시에 따라 대통령 기록물 이관을 위한 실무를 진행하고 있습니다.

또한 피청구인 황교안 대행은 「대통령 기록물 관리에 관한 법률」 제17조 제1항에 따른 대통령지정기록물 보호기간 지정을 스스로 하겠다는 입장입니다(입증서류1 참조). 그럴 경우에는 지정된 기록물에 대해 최대 15년-30년의 보호기간이 정해지고, ① 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결이 이루어진 경우, ② 관할 고등법원장이 해당 대통령지정기록물이 중요한 증거에 해당한다고 판단하여 발부한 영장이 제시된 경우, ③ 대통령기록관 직원이 기록관리 업무수행상 필요에 따라 대통령기록관의 장의 사전 승인을 받은 경우가 아니면 열람·사본제작·자료제출이 불가능하게 됩니다(대통령기록물관리에관한법률 제17조 제1항).

그러나 이관절차에 관한 규정에서 보듯이, 현행 「대통령 기록물 관리에 관한 법률」은 대통령 탄핵이라는 상황을 전혀 예정하고 있지 않습니다.

참고로 미국의 대통령기록관리법 제2204조 (d)에서는 “대통령 또는 전임 대통령이 사망하거나 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 대통령 또는 전임대통령에게 부여된 재량 또는 권한은 국립기록관리처장이 이를 행사하여야 한다”라고 되어 있습니다. 즉, 우리로 치면, 국가기록원장이 관련 권한을 행사하도록 한 것입니다. 그런데 대한민국의 법률에는 이러한 조항이 없어 입법의 공백이 발생한 것입니다.

이런 입법의 공백은 해석에 의해 메울 수 있는 것이 아닙니다. 탄핵된 대통령에 의해 임명된 국무총리가 법적 근거도 없이 대통령지정기록물 보호기간 지정권을 행사한다는 것은 법치 행정의 원칙에 비추어보더라도 납득할 수 없습니다.

<참고조문 – 대통령기록물관리에관한법률>

제17조(대통령지정기록물의 보호) ①대통령은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대통령기록물(이하 "대통령지정기록물"이라 한다)에 대하여 열람ㆍ사본제작 등을 허용하지 아니하거나 자료제출의 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간(이하 "보호기간"이라 한다)을 따로 정할 수 있다.

1. 법령에 따른 군사ㆍ외교ㆍ통일에 관한 비밀기록물로서 공개될 경우 국가안전보장에 중대한 위험을 초래할 수 있

는 기록물

2. 대내외 경제정책이나 무역거래 및 재정에 관한 기록물로서 공개될 경우 국민경제의 안정을 저해할 수 있는 기록

물

3. 정무직공무원 등의 인사에 관한 기록물

4. 개인의 사생활에 관한 기록물로서 공개될 경우 개인 및 관계인의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 명예에 침해가 발생할 우

려가 있는 기록물

5. 대통령과 대통령의 보좌기관 및 자문기관 사이, 대통령의 보좌기관과 자문기관 사이, 대통령의 보좌기관 사이 또

는 대통령의 자문기관 사이에 생산된 의사소통기록물로서 공개가 부적절한 기록물

6. 대통령의 정치적 견해나 입장을 표현한 기록물로서 공개될 경우 정치적 혼란을 불러일으킬 우려가 있는 기록물

마. 한편 대통령 기록 담당부처인 행정자치부는 3명 자문변호사의 의견서를 근거라고 하면서 이관 및 보호기간 지정에 문제가 없다는 입장입니다. 그러나 국민의 알 권리의 대상이자 국가의 중요한 기록자산인 전직 대통령의 기록물을 민간 변호사 3명의 의견서에 근거하여 부실하게 처리한다는 것은 위헌적인 발상이며 일반 국민의 상식에도 맞지 않는 것입니다.

바. 결국 이 문제는 박근혜 전직 대통령을 파면한 헌법재판소가 판단하여야 할 문제인 것으로 사료됩니다. 파면된 대통령의 기록물 관리를 어떻게 하느냐는 탄핵결정에 부속된 판단이기도 하며, 국가기록물 관리제도와 국민의 알 권리 차원에서 매우 중요한 사안이기 때문입니다.

2. 이 사건 청구의 적법성

가. 자기관련성 직접성 및 현재성

(1) 자기관련성 및 직접성

① 청구인 하승수는 2014. 10. 10. 대통령비서실장, 대통령 경호실장, 국가안보실장을 상대로 정보공개거부처분취소소송을 제기하여, 1심에서 일부 승소한 후에 항소심을 진행하고 있습니다. (입증서류 2 내지 3 참조) 청구인 하승수가 소송을 통해 공개요구를 하고 있는 정보들은 별지1과 같습니다.

청구인 김유승은 ‘투명사회를 위한 정보공개센터’ 소장, 청구인 김주온은 녹색당 공동운영위원장으로 활동하면서, 모든 시민이 알권리를 누리는 투명하고 책임 있는 사회를 위해 활동하고 있습니다.

② 다른 공공 기록물과 달리 대통령 기록물에 한하여 별도의 제도를 두고 있는 것은, 궁극적으로 대통령 기록물과 관련한 국민의 알 권리를 두텁게 보장하기 위한 것입니다. 그런데 피청구인 황교안 대행을 포함한 피청구인들이 입법 공백 상황을 이용하여 대통령 기록물에 대하여 법률이 정하지 않은 권한을 행사하는 행위는 궁극적으로 청구인들을 포함한 국민의 알권리를 침해하게 되므로 청구인들에게 자기관련성과 직접성이 인정됩니다.

③ 한편「대통령기록물 관리에 관한 법률」 제16조 제1항에서도 “대통령 기록물은 공개함을 원칙으로 한다”라고 규정하고 있음에도 동법 제17조에서 예외적으로 보호기간을 설정하여 대통령 기록물을 장기간 비공개할 수 있게 하는 ‘대통령 지정기록물 보호기간 지정 제도’는 국민의 알 권리를 침해할 우려가 크므로 매우 신중하고 조심스럽게 운영되어야 합니다.

그러나 만약 피청구인 황교안 대행이 법적 근거가 없음에도 박근혜 전직 대통령의 기록물을 이관하면서, 현재 소송의 대상이 된 정보들을 대통령지정기록물로 지정해버린다면, 청구인 하승수는 향후 소송에서 알 권리가 침해됩니다. 현재 계속 중인 소송의 피고가 바뀌게 됨은 물론이고, 대통령지정기록물로 지정하여 보호기간이 설정될 경우에는 「공공기관의정보공개에관한법률」 제9조 제1항 제1호의 비공개대상정보로 분류될 가능성이 상당하기 때문입니다. 참고로 위 조항에서는 “다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보”는 비공개대상 정보로 규정하고 있습니다.

(2) 현재성

언론보도에 따르면 피청구인들은 이 사건 청구시점에서 이미 이관을 시작 또는 완료하였거나(입증서류 1 참조) 적어도 2017년 4월 20일경부터 본격적으로 이관을 시작 또는 완료(입증서류 4 참조)하겠다고 하므로, 현재 시점에서 피청구인들의 이관 작업 및 피청구인 황교안 대행의 대통령지정기록물 보호기간 지정행위로 인한 청구인들의 ‘알 권리’ 침해가 확실시되는 상황이므로 현재성 요건을 충족합니다.

나. 헌법소원의 대상과 보충성

피청구인들의 행위는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 헌법소원의 대상(“공권력의 행사 또는 불행사”)에 해당하나, 피청구들인의 대통령기록물 이관 및 대통령지정기록물 보호기간 지정행위를 다툴 수 있는 다른 법률적 수단이 없습니다. 이관 및 지정행위가 행정소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하는지에 대해서는 전례도 없습니다.

또한 정보공개거부처분을 취소하라는 행정소송이 진행 중인 상황에서 대통령지정기록물로 지정하는 행위가 이뤄질 경우에는 행정소송의 결론에 영향을 미칠 가능성이 높은데, 행정소송 중에서 지정의 위법성여부를 다툴 수 있는 방법도 존재하지 않습니다.

따라서 이 사건 청구는 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 “다른 법률에 구제절차가 있는 경우”에 해당되지 않습니다.

다. 청구기간의 준수

헌법재판소법 제69조 제1항은 이 사건 청구와 같은 헌법소원심판청구는 “그 사유가 있음을 안 날로부터 90일 이내”에 청구하여야 한다고 규정하고 있습니다.

현재 박근혜 전직 대통령의 기록물 이관 및 지정기록물 보호기간 지정행위는 아직 종료되지 않은 상황이어서 청구기간이 적용되지 않거나, 가사 그 행위가 종료되었다고 하더라도 청구인들은 2017. 3. 10. 박근혜 대통령 탄핵결정 이후에 청구인들은 이와 같은 상황이 벌어지고 있음을 2017. 3. 13. 언론보도(입증서류 1 참조) 내지 2017. 3. 28. 언론보도(입증서류 4 참조)등을 통해 최초로 알게 되었으므로 청구기간을 준수하였습니다.

3. 결론

위에서 살펴본 봐와 같이 피청구인들의 박근혜 전직 대통령 기록물에 대한 이관행위 및 피청구인 황교안 대행의 대통령지정기록물 보호기간 지정행위는 법적 근거 없이 권한을 남용하는 것으로 청구인들의 알 권리를 침해합니다.

이에 귀 재판소에서 이 사건을 신속하게 심리하시어 피청구인들의 행위가 위헌임을 확인하여 주시기 바랍니다.

입 증 서 류

1. KBS 기사

2. 청구인 하승수가 진행 중인 행정소송 1심 판결문

3. 청구인 하승수가 진행 중인 항소심 진행상황

4. 연합뉴스 기사

첨 부 서 류

각 입증서류               1부

소송위임장

2017.  4.  4.

청구인들의 대리인

변호사 박 지 환

헌법재판소 귀중

별지1 청구인 하승수가 진행중인 행정소송에서 공개여부가 심리중인 정보

1. 대통령비서실장이 보유.관리하고 있는 정보

1> 세월호 참사가 발생한 4월 16일 박근혜 대통령에게 서면으로 보고한 내용(서면보고를 한 서면)

2> 2014. 4. 16. 대통령비서실에서 생산하거나 접수한 기록물 목록

3> 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지 특수활동비 집행내역정보가 들어가 있는 기록물[지출일자, 지출목적, 지출금액, 수령자, 지출수단(현금, 카드 등으로 구분된) 등의 정보가 포함된 기록물]

4> 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지 국외여비 집행내역 정보가 들어가 있는 기록물(지출일자, 지출목적, 여행목적과 여행경유지, 수령자 등의 정보가 포함된 기록물)

5> 정보공개법 제8조에 의해 작성하도록 되어 있는 정보목록의 2013. 3. 1.부터 2014.7. 31.까지 해당되는 분(다만 비공개 대상정보가 포함된 경우에는 그 부분만 가리거나 지우고 공개할 것)

6> 2014년 7월에 인건비 외의 예산을 지출하면서 작성한 지출결의서 및 영수증(비공개대상 정보가 포함된 경우에는 그 부분만 가리거나 지우고 공개할 것)

2. 대통령경호실장이 보유.관리하고 있는 정보

1> 2014. 4. 16. 대통령경호실에서 생산하거나 접수한 기록물 목록

2> 2013. 3. 1. 이후 2014. 7. 31.까지 특수활동비 집행내역정보가 들어가 있는 기록물[지출일자, 지출목적, 지출금액, 수령자, 지출수단(현금, 카드 등으로 구분된) 등의 정보가 포함된 기록물]

3> 2013. 3. 1. 이후 2014. 7. 31.까지 국외여비 집행내역 정보가 들어가 있는 기록물(지출일자, 지출목적, 여행목적과 여행경유지, 수령자 등의 정보가 포함된 기록물)

4> 정보공개법 제8조에 의해 작성하도록 되어 있는 정보목록의 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지에 해당하는 분(다만 비공개 대상 정보가 포함된 경우에는 그 부분만 가리거나 지우고 공개할 것)

5> 2014년 7월에 인건비 외의 예산을 지출하면서 작성한 지출결의서 및 영수증(비공개 대상 정보가 포함된 경우에는 그 부분만 가리거나 지우고 공개

할 것)

3. 국가안보실장이 보유.관리하고 있는 정보

1> 세월호 참사가 발생한 2014. 4. 16. 박근혜 대통령에게 서면으로 보고한 내용(서면보고를 한 서면)

2> 2014. 4. 16. 국가안보실에서 생산하거나 접수한 기록물 목록