헌 법 소 원 심 판 청 구 서

청구인    투명사회를 위한 정보공개센터

서울 종로구 통인동 132 1층

대표 이승휘, 김영희

대리인 변호사 김영수, 정정훈

(아름다운재단 공익변호사그룹 공감)

서울 종로구 원서동 158-1 3층

전화: 3675-7740 팩스: 3675-7742

청 구 취 지

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙 제7조의 별표0 수수료 (제7조 관련) 중 “공개대상이 문서이고 공개방법으로 전자파일의 복제본에 해당하는 경우 1건(10매 기준) 1회 200원, 10매 초과시 5매마다 100원의 수수료”를 정한 부분 및 “전자우편을 통해 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하여 수수료를 부과한다”고 규정한 부분은  헌법에 위반된다.

라는 결정을 구합니다.

침해된 권리

헌법 제21조 제1항, 헌법 제1조, 헌법 제10조, 헌법 제34조 제1항에 근거한 알 권리

침해의 원인

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙 제7조 별표0 수수료 (제7조 관련) 중 “공개대상이 문서이고 공개방법으로 전자파일의 복제본에 해당하는 경우 1건(10매 기준) 1회 200원, 10매 초과시 5매마다 100원의 수수료”를 정한 부분 및 “전자우편을 통해 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하여 수수료를 부과한다”고 규정한 부분

청 구 이 유

1. 당사자의 지위

청구인인 정보공개센터는 기록정보의 대중화를 통하여 국민의 알권리를 실현하고 사회전반의 책임성과 투명성을 높여가는 것을 목적으로 공공 및 민간기관을 상대로 한 정보공개캠페인, 국민의 알 권리 실현과 사회의 투명성 실현을 위한 법제도개선, 정보공개제도 활용을 통한 언론사의 탐사보도지원 등의 활동을 하는 비영리민간단체로 2009. 7. 16. 국가기록원에 대하여 비공개기록물 재분류 공개목록에 대한 정보공개청구를 한 자입니다.

2. 사건의 개요

국가기록원은 2009. 7. 15. 국방, 외교, 수사 등을 이유로 공개되지 않고 있던 국가기록물 비공개재분류를 통해 공개하기로 결정하고, 소장하고 있던 기록물 중 1945.부터 1978.까지 생산된 35개의 생산기관별 기록물 810만 건을 공개하기로 하였습니다.

청구인은 국가기록원의 나라기록포털(http://contents.archives.go.kr)에 들어가 기록물 목록을 보려 하였으나, 위 나라기록포털에는 30년이 경과한 기록목록, 30년 미경과 기록목록, 그리고 대통령재가 및 비서실에서 생산한 기록목록으로 분류되어 있었고, 그 안에서도 35개 기관별로 항목이 나뉘어져 있어 전체목록을 한 번에 살펴보는 는 것이 어려울 뿐만 아니라, 전체 목록 중에서 찾고 싶은 정보가 있을 때는 기간별, 생산기간별로 구분되어 있는 항목별로 각각 들어가야 해 검색하는 것도 여간 불편하지 않았습니다.

이에 청구인은 2009. 7. 16. 국가기록원에 대하여 국가기록포털을 통하여 제공하고 있는 비공개기록물 재분류 공개목록을 엑셀파일의 형태로 정보공개청구를 하였습니다.

청구인의 위 정보공개청구에 대하여 국가기록원장은 같은 달 24. 청구인이 신청한 위 목록제공이 가능함과 아울러 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제17조(비용부담)에 따라 정보공개 수수료 5,406,700원(전자파일 96건, 270,335매×20원, 이하 ‘이 사건 정보공개 수수료’)을 청구인이 입금한 후 위 목록을 송부하는 내용의 정보공개결정 통지를 하였습니다.

3. 이 사건 부과 정보공개비용 규정의 위헌성

가. 관련 법령

공공기관의 정보공개에 관한 법률 및 동법 시행령, 시행규칙은 이 사건 정보공개수수료와 관련하여 다음과 같이 규정하고 있습니다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률

제17조 (비용부담) ①정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위안에서 청구인의 부담으로 한다.

③제1항의 규정에 의한 비용 및 징수 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령

제17조 (비용부담) ①법 제17조제1항의 규정에 의한 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 수수료와 우편요금(공개되는 정보의 사본·출력물·복제물 또는 인화물을 우편으로 송부하는 경우에 한한다)으로 구분하되, 수수료의 금액은 행정안전부령으로 정한다. 다만, 지방자치단체의 경우 수수료의 금액은 조례로 정한다.

공공기관의 정보공계에 관한 법률 시행규칙

제7조 (수수료의 금액) 영 제17조제1항의 규정에 의한 수수료의 금액은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 별표와 같다.

별표0 수수료(제7조관련)

문서, 대장 등

전자파일의 열람, 시청시 - 열람1건(10매 기준) 1회 200원, 10매 초과시 5매마다 100원

전자파일의 사본, 복제물 - 복제1건(10매 기준) 1회 200원, 10매 초과시 5매마다 100원

※ 전자유편을 통해 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하여 수수료 산정

나. 알 권리, 국민의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리의 의의와 제한

(1) 헌법재판소는 공공기관의정보공개에관한법률이 제정되기 이전에 이미, 정부가 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리를 알 권리로 인정하면서 다음과 같이 알 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임을 선언하였습다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22, 판례집 1, 176, 1988-1989).

우리나라는 헌법 제21조에 언론출판의 자유 즉 표현의 자유를 규정하고 있는데, 이 자유는 전통적으로는 사상 또는 의견의 자유로운 표명(발표의 자유)과 그것을 전파할 자유(전달의 자유)를 의미하는 것으로서, … 사상 또는 의견의 자유로운 표명은 자유로운 의사의 형성을 전제로 하는데, 자유로운 의사의 형성은 충분한 정보에의 접근이 보장됨으로써 비로소 가능한 것이며, 다른 한편으로 자유로운 표명은 자유로운 수용 또는 접수와 불가분의 관계에 있다고 할 것이다. 그러한 의미에서 정보에의 접근·수집·처리의 자유 즉 “알 권리”는 표현의 자유에 당연히 포함되는 것으로 보아야 하는 것이다. … “알 권리”는 민주국가에 있어서 국정의 공개와도 밀접한 관련이 있는데 우리 헌법에 보면 입법의 공개(제50조 제1항), 재판의 공개(제109조)에는 명문규정을 두고 행정의 공개에 관하여서는 명문규정을 두고 있지 않으나, “알 권리”의 생성기반을 살펴볼 때 이 권리의 핵심은 정부가 보유하고 있는 정보에 대한 국민의 알권리 즉, 국민의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리(청구권적 기본권)라고 할 것이며, 또한 자유민주적 기본질서를 천명하고 있는 헌법 전문과 제1조 및 제4조의 해석상 당연한 것이라고 봐야 할 것이다.

(알 권리는) 그 이외에도 자유민주주의 국가에서 국민주권을 실현하는 핵심이 되는 기본권이라는 점에서 국민주권주의(제1조), 각 개인의 지식의 연마, 인격의 도야에는 가급적 많은 정보에 접할 수 있어야 한다는 의미에서 인간으로서의 존엄과 가치(제10조) 및 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항)와 관련이 있다 할 것이다.

(2) 따라서 공공기관이 보유·관리하는 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하나(공공기관의정보공개에관한법률 제5조 제1항), 이러한 알 권리에 대하여도 헌법 제21조 제4항에 의한 한계가 있을 뿐만 아니라 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 바와 같이 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우는 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 법률로써 제한될 수 있습니다.

그러나 알 권리에 대한 제한은 본질적 내용을 침해하지 않는 범위에서 최소한도에 그쳐야 할 것이며, 그 제한 역시 국가안보, 질서유지, 공공복리 등 개념이 넓은 기준에서 일보 전진하여 구체적 기준을 정립해야하고, 제한에서 오는 이익과 알 권리 침해라는 해악을 비교·형량하여 그 제한의 한계를 설정하여야 할 것입니다. 그리고 알 권리에 대한 제한의 정도는 공익에 장해가 되지 않는다면 널리 인정하여야 하고, 적어도 직접의 이해관계가 있는 자에 대하여서는 의무적으로 공개하여야 한다는 점에 대하여서는 이론의 여지가 없다 할 것입니다(헌법재판소 1989. 9. 4. 88헌마22 결정 등).

다. 이 사건 정보공개비용 규정의 위헌성

(1) 알 권리의 제한으로서 정보공개비용의 부과

국민의 알 권리를 구체적으로 보장하기 위하여, 정보공개청구권에 관한 기본 법률인 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제3조는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 위 법률이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 규정하여 공공기관의 정보공개의무를 명시함과 동시에, 제5조 제1항으로 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하여 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 천명하고 있습니다. 아울러 제6조에서는 공공기관이 정보의 공개를 청구하는 국민의 권리가 존중될 수 있도록 이 법을 운영하고 소관 관련법령을 정비하여야 하고, 정보의 적절한 보존과 신속한 검색이 이루어지도록 정보관리체계를 정비하고, 정보공개업무를 주관하는 부서 및 담당하는 인력을 적정하게 두어야 하며, 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 구축하도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있습니다.

한편 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제17조는 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로  할 것을 규정하고 이에 따라 동법 시행령 및 시행규칙은 위 비용을 수수료 및 우편요금으로 구분하되, 수수료의 금액을 행정안전부령으로 정하도록 하고 있는 바, 이와 같은 비용부담을 정한 규정들은 정보공개에 소요되는 비용을 정보공개 청구인에 부담하게 하는 것으로 청구인의 알 권리를 제한하는 규정이라 할 수 있으며, 과도한 비용의 부담은 알 권리의 본질적 내용을 침해하거나 비례의 원칙 내지 과잉금지원칙에 위반됩니다.

(2) 과잉금지원칙의 위배

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙 별표0 수수료 (제7조 관련) 중 “공개대상이 문서이고 공개방법으로 전자파일의 복제본에 해당하는 경우 1건(10매 기준) 1회 200원, 10매 초과시 5매마다 100원의 수수료”를 정한 부분 및 “전자우편을 통해 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하여 수수료를 부과한다”고 규정한 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙 별표조항’이라 합니다)은 전자문서를 전자파일의 형태로 공개하는 경우에도 원본의 열람․시청, 원본의 사본․복제물과 동일한 기준을 적용하여 비용을 부담하도록 하고 있습니다.

21세기는 지식정보화사회로 인터넷을 통한 정보의 공유가 보편화되고, 전자서명을 통한 전자상거래가 일반화되며, 행정자동결정절차에 따라 행정청을 방문하지 않고서도 사이버공간을 통한 행정결정이 공개적으로 이뤄지는 시대입니다. 정보기술의 발달은 공공정보 생산․관리․공개의 과정에서 양적․질적으로 획기적인 발전을 가져왔으며, 비용부담 역시 최소화하고 있습니다. 현재 공공기관의 정보는 거의 대부분 전자문서의 형태로 생산․관리(보관)․공개되고 있으며, 전자우편이나 전자파일의 복제본 등 방법을 이용한 공개의 경우 전자파일의 사본(출력물) 방법의 공개와 달리(이 경우에 있어서는 프린터 출력비용, 종이비용과 같은 비용이 소요됩니다), 특별한 경우를 제외하고는 사실상 비용은 발생하지 않습니다. 실제 이 사건의 경우를 보더라도 공개목록의 양이 일반문서 기준으로  270,333매(이 사건 시행규칙 별표조항에 의할 경우 비용은 5,406,700원)에 달하나, 이미 전자기록의 형태로 생산․관리되고 있는 공개목록을 전자우편을 통해 공개하는 때에는 별도의 비용이 없을 것으로 생각됩니다.

공공기관의 정보공개에 있어 실비의 범위 안에서 청구인에 대하여 비용을 부담하도록 하는 것은 정보공개에 따른 공적 부담을 줄이고 정보공개청구의 남용을 방지하고 공공서비스의 원활한 제공을 위한 목적으로 이해할 수 있으며, 이와 같은 목적을 위하여 공공서비스의 이용자(정보공개청구권자)에게 적절한 범위에서 비용을 부담하게 하는 것은 그 방법으로서도 적절하다 할 것입니다. 그러나 이 사건 시행규칙 별표조항은 전자파일을 전자우편의 방법으로 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하고, 전자파일 복제의 경우 일반문서 또는 전자파일의 사본(출력물) 공개와 마찬가지로 일률적으로 단순히 공개되는 정보의 양에 비례하는 수수료를 산정하도록 하고 있는바, 이는 공개대상정보의 관리형태(일반문서/전자파일)나 공개방법(사본․복제물․전자우편)이 가진 특성을 도외시 한 채, 정보공개청구권자에게 실제 정보공개에 필요한 비용을 넘어 과도한 비용을 부담하게 하는 것으로서 과잉금지원칙에 위배되어 국민의 알 권리를 침해하는 것이라 할 것입니다.

4. 심판의 대상, 청구인적격 등

가. 심판의 대상성

이 사건 시행규칙 별표조항은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제17조, 동법 시행령 제17조 제1항의 위임에 따라 정보공개의 비용에 관한 구체적 사항을 정하고 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령이므로 헌법소원의 대상이 됩니다.

나. 청구인적격

이 사건 시행규칙 별표조항에 의해 산정된 수수료를 납부하지 아니하는 한 청구인이 정보를 열람할 수 없는 상태가 계속되므로 기본권침해의 현재성이 인정되고, 이 사건 정보공개청구의 당사자이므로 자기관련성 역시 인정됩니다.

또한 이 사건 시행규칙 별표조항은 정보를 공개할 경우 정보공개를 청구한 자가 부담해야 할 수수료에 대하여 공공기관에 재량의 여지를 부여하지 않고 일률적으로 정하고 있는 바, 직접성의 예외로서 “법령이 집행행위를 예정하고 있는 경우라도 집행기관이 재량의 여지없이 일정한 집행행위를 해야 할 경우”에 해당하여 직접성도 인정됩니다.

다. 보충성

이 사건 심판의 대상은 이 사건 시행규칙 별표조항이고, 이에 의하여 직접적인 국민의 알 권리 침해의 문제가 된 사항에 대하여 현재 소송법상 이를 직접 소송물로 하여 다툴 방법이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건은 다른 법적 구제수단이 없는 경우에 해당하여 보충성 요건을 갖추었습니다.

라. 청구기간

법령에 의한 기본권침해의 경우 청구기간의 준수여부에 대하여, 헌법재판소는 기본적으로 법률이 시행된 뒤에 비로소 그 법률에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내 헌법소원을 청구할 수 있도록 해석하고 있습니다. 청구인은 2009. 7. 24. 국가기록원으로부터 이 사건 정보공개결정통지서를 받았으므로, 이 사건 헌법소원 심판청구는 청구기간을 준수하였습니다.

첨 부 서 류

1. 정보공개결정통지서

2. 소송위임장

2009.     10.     19.

청구인의 대리인  변호사 김영수

변호사 정정훈

헌법재판소 귀중