투명하고 책임 있는 국회를 위해 국회기록관리가 필요하다

본 발표문은 필자의 논저인 다음의 글들을 토대로 발췌·재정리했음을 밝힌다. 김장환, 「기관기능분석 방법론을 적용한 기록화 전략 사례 연구」, 『기록학연구』 44, 2015, pp. 5-49; 김장환, 「국회 기록화 전략 모형 수립 연구」, 『기록학연구』46, 2015, pp. 189-231;  김장환, 「국회의원 기록관리 방안 연구」, 『기록학연구』55, 2018, pp. 39-71.

김장환(국회기록보존소 아키비스트)

《 차례 》

1. 국회는 무엇을 하는 곳인가?

2. 국회는 어떻게 구성되어 있는가?

3. 국회에서는 어떠한 기록이 생산·관리되는가?

4. 국회기록관리는 어떻게 이루어지는가?

5. 국회기록관리, 무엇이 문제인가?

국회는 흔히 ‘민의의 전당’이라 불린다. 국민을 대표하여 법을 만들어 시민의 권리를 보장한다. 그렇기에 그 어느 곳보다 ‘투명하고 책임 있는’ 운영이 필요한 조직이다. 그러나 1948년 개원 이후 지금까지 대한민국 국회는 민의의 전당으로서 국민을 대표하여 노력하는 모습을 국민에게 제대로 보여준 경험이 적다. 군사정권 시기 국회는 대통령과 행정부의 결정에 대한 거수기 역할을 수행하는 데 불과했고, 문민정부 시기 이후에도 여야 간 정쟁만을 일삼는 부정적인 이미지로 국민에게 각인되어 있다. 물론 최근에는 국회 내의 자정 노력으로 행정부와 대등한 입장에서 의정활동이 이루어지고 국정감사·조사를 통해 오히려 행정부를 적극 견제하는 역할까지 수행하고 있다.

그러나 과연 입법부는 누가 견제할 것인가, 라고 묻는다면 할 말이 없어진다. 국회가 감사원 감사에서 제외되는 것은 아니지만, 행정부와 비교할 바가 안 된다. 국민소환제도를 비롯해 여러 가지 제도적 장치들이 대안으로 제시되고 있지만, 그 기본은 ‘기록’이 되어야 한다고 생각한다. 의정활동의 증거인 기록이 관리되고, 그 기록이 일반 시민들에게 투명하게 공개되어야 국회의 의정활동에 대한 견제가 가능하다. 즉, 투명하고 책임 있는 국회를 위해 국회기록관리가 필요하다.

이 글에서는 과연 국회가 어떠한 곳이고, 어떠한 역할을 수행하는지, 그리고 국회 안에서 어떤 기록들이 만들어지고 어떻게 관리되는지 소개하고자 한다. 그 현황을 중심으로 투명하고 책임 있는 국회를 만들기 위해 현재 당면한 과제가 무엇인지 몇 가지 제시하도록 하겠다.

1. 국회는 무엇을 하는 곳인가?

대한민국 국회는 우리나라에서 선거를 통해 선출된 국민의 대표인 국회의원이 모여 의사결정을 하는 합의체 기관으로서, 본회의와 위원회 등을 통해 입법 활동, 재정심의 및 정부 통제 등의 주요 활동을 수행한다. 개념적으로 볼 때 국회는 회의체 기구이지만, 조직적인 차원에서 볼 때 국회는 하나의 단일 기관이 아니라 회의체를 효율적·체계적으로 운영하기 위해 입법 활동을 지원하는 여러 기관이 모여 있음을 알 수 있다. 더욱이 300명의 국회의원이 각각 고유의 헌법기관으로서 국회 안팎에서 입법 활동을 비롯한 다양한 정치 활동을 수행한다.

정치학대사전편찬위원회 편, 『21세기 정치학대사전』, 서울: 아카데미아리서치, 2002, p. 1785.

각 나라의 의회에 대한 헌법상 지위와 권한은 국가형태나 정부 형태에 따라 조금씩 차이가 있지만 큰 차이는 존재하지 않는다. 대한민국 헌법에 근거해 볼 때, 국회의 지위와 역할은 ① 대의기관으로서의 지위, ② 입법기관으로서의 지위, ③ 국정통제기관으로서의 지위, ④ 합의체의 국가의사결정기관으로서의 지위 등 4가지로 크게 구분할 수 있다. 이에 근거하여 여러 정치학자들은 국회의 기능을 행정부 비판 및 통제 기능, 국정 토의 기능, 법 제정 기능, 대중의 대표 및 대중과의 의사소통 기능, 정치적 충원, 정치 교육 및 사회화 기능 등 5가지로 정리하기도 하며, 국민대표 기능, 입법 기능, 청원 접수 및 처리 기능, 정통성 부여 기능, 고위공직자 선출 기능, 재정심의 기능, 정부통제 기능, 사회통합 기능 등으로 구분하기도 한다. 이러한 의견을 종합하면, 크게 ① 국민대표 기능, ② 입법 기능, ③ 재정심의 기능, ④ 정부통제 기능 등 4가지로 정리할 수 있다.

허영, 『한국헌법론』, 서울: 박영사, 2013, pp. 906-909.

김유남, 『의회정치제도론: 비교의회연구』, 명인문화사, 2010, pp. 3-6.

김현우, □한국국회론□, 파주: 한국학술정보(주), 2010, pp. 45-49.

[그림 ] 의회의 기능

이러한 국회의 본질적 기능 외에도 정치활동이나 외부관계와 같은 보조적 기능, 입법지원 기능과 행정지원 기능과 같은 부수적 기능에 따라 국회의 기능을 분류하면 [표 1]과 같다. 이 표에서는 각 대표기능에 대한 구체적인 세부기능과 함께, 해당 기능을 수행하는 국회 내외부의 관련 기관(출처)을 함께 명시해보았다.

이 구분은 T. 쉘렌버그와 페이 필립스 등의 구분을 따른 것이다.

[표 ] 국회의 기능과 출처

구분	대표 기능	세부 기능	출처
본질적 기능	입법 기능	‧ 법률안 제출 및 법률 제정 ‧ 공청회․청문회 개최 ‧ 조약체결‧비준동의안 처리	‧ 상임위원회 ‧ 국회의원실 ‧ 국회사무처 ‧ 정당(교섭단체) ‧ 행정부
	대표 기능	‧ 청원 접수 및 처리 ‧ 헌법기관 구성 및 고위 공직자 선출	‧ 상임위원회 ‧ 국회의원실 ‧ 국회사무처
	재정심의 기능	‧ 예산안 심의 및 기금 심사 ‧ 결산 심사 ‧ 정부 중요 재정행위 동의‧승인	‧ 상임위원회 ‧ 정당(교섭단체) ‧ 행정부(감사원)
	정부통제 기능	‧ 국정감사 및 국정조사 ‧ 대정부 질문 ‧ 탄핵소추 의결 ‧ 행정입법 검토	‧ 상임위원회 ‧ 국회의원실 ‧ 국회사무처 ‧ 행정부 ‧ 사법부(헌법재판소)
보조적 기능	정치활동 기능	‧ 선거 및 조직 활동 ‧ 정당(교섭단체) 활동 ‧ 국회의장단 및 의원조직 활동 ‧ 외교 활동	‧ 국회의원실 ‧ 정당 ‧ 국회사무처
	외부관계 기능	‧ 행정부 활동 ‧ 헌법기관 활동 ‧ 정당 활동 ‧ 싱크탱크 활동 ‧ 시민단체 활동 ‧ 언론 활동 ‧ 구술기록 아카이브	‧ 행정부(국가기록원 및 각 부처 기록관) ‧ 사법부·헌법재판소·중앙선거관리위원회 ‧ 각 정당 ‧ 정당 정책연구소 ‧ 시민단체 ‧ 언론
부수적 기능	입법지원 기능	‧ 입법 지원	‧ 국회사무처 ‧ 국회도서관 ‧ 국회예산정책처 ‧ 국회입법조사처
	행정지원 기능	‧ 행정 지원	‧ 국회사무처

2. 국회는 어떻게 구성되어 있는가?

국회의 기능 및 역할과 함께 국회가 어떠한 조직으로 구성되어 있는지 간략하게 살펴보도록 한다. 조직과 기능은 국회의 기록관리 체제를 이해하는 데 있어 가장 기본적인 단위가 되기 때문에, 해당 기능을 수행하는 구체적인 국회 조직의 역할을 파악할 필요가 있다.

이하의 내용은 대한민국국회 홈페이지를 참조하였다.

(http://www.assembly.go.kr/views/cms/assm/assembly/assorgani/assorgani01.jsp) [확인 날짜: 2019. 6. 13.]

① 국회의장단

국회의장단은 국회의장 1인과 국회부의장 2인으로 구성된다. 국회의장은 입법부의 장(長)으로 무기명투표로 선거하되 재적의원 과반수의 득표로 당선된다. 의장과 부의장의 임기는 2년이며, 의원이 의장으로 당선된 때에는 당선된 다음 날부터 그 직에 있는 동안 당적을 가질 수 없다. 당적을 이탈한 의장이 그 임기를 만료한 때에는 당적을 이탈할 당시의 소속정당으로 복귀할 수 있다. 의장은 대내외적인 국회의 대표로 그 역할을 수행하며, 원활한 회의운영을 위한 의사정리권, 회의장 질서유지를 위한 질서유지권, 국회의 조직과 운영에 대한 전반적 사무감독권 등의 권한을 가진다.

1차 투표에서 과반수의 득표자가 없을 때에는 2차 투표를 실시하며, 2차 투표에서도 과반수의 득표자가 없을 때에는 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하여, 최고득표자가 2인 이상이면 최고득표자에 대하여 결선 투표를 하되, 재적의원 과반수 출석과 출석의원 다수득표자를 당선자로 한다.

부의장은 의장 사고 시 그 직무를 대리할 수 있다. 직무를 대리하는 부의장은 의장의 권한과 동일한 권한을 가지게 된다. 그러나 직무대리를 수행하지 않을 때에 부의장의 권한은 사실상 거의 없다.

② 국회의원

국회는 기본적으로 국민이 선출한 국회의원으로 구성된다. 국회의장단 역시 국회의원 중에서 선출한다. 만 19세 이상은 누구나 선거권을 가지며, 만 25세 이상이 되면 피선거권을 갖는다. 우리나라 국회는 단원제로 임기는 4년이며 의원수는 300인(지역구 253인, 비례대표 47인)이다. 지역구 국회의원은 해당 국회의원지역구에서 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정하게 되며, 비례대표 국회의원은 의석할당정당이 비례대표국회의원선거에서 얻은 득표비율에 따라 의석을 배분하게 된다.

선출된 국회의원은 불체포특권, 면책특권 등의 특권이 보장되며, 헌법상 겸직금지의무, 청렴의무, 국익우선의무, 지위남용금지의무 등의 의무를 가지며, 국회법상 품위유지의무, 국회의 본회의와 위원회 출석의무, 의사에 관한 법령·규칙 준수의무 등을 의무를 가진다.

③ 위원회

국회의 회의는 본회의와 위원회로 구분된다. 위원회는 다시 상임위원회와 특별위원회로 구분된다. 국가마다 조금씩 다른데, 우리나라의 경우 상임위원회 중심주의를 택하고 있다. 즉 국회의원이나 정부가 제출한 법률안을 본회의에 부의하기 전에 그 소관에 속하는 의안이나 청원을 상임위원회에서 전문적으로 심사한다. 상임위에서는 소관에 속하는 의안과 청원 등의 심사, 기타 법률에서 정하는 직무를 수행하게 된다. 현재 대한민국 국회의 경우 국회운영위원회를 비롯한 17개 위원회가 운영되고 있다. 위원회의 위원 선임 및 개선은 교섭단체 소속의원 수의 비율에 따라 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 의장이 행하며, 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 의원은 의장이 이를 행하도록 되어 있다.

2019년 현재 국회운영위원회, 법제사법위원회, 정무위원회, 기획재정위원회, 교육위원회, 과학기술정보방송통신위원회, 외교통일위원회, 국방위원회, 행정안전위원회, 문화체육관광위원회, 농림축산식품해양수산위원회, 산업통상자원중소벤처기업위원회, 보건복지위원회, 환경노동위원회, 국토교통위원회, 정보위원회, 여성가족위원회 등 17개 위원회가 구성되어 있다.

특정한 안건의 심사를 위하여 위원회 아래에 소위원회를 둘 수 있다. 상임위원회(정보위원회 제외)는 그 소관사항을 분담·심사하기 위하여 상설소위원회를 둘 수 있다. 위원회에는 상임위원 중 무기명투표를 통해 위원장을 선출하고, 교섭단체별로 간사 1인을 두도록 하고 있다. 교섭단체 간의 실질적인 협의는 간사가 하는 경우가 많다.

특별위원회는 국회에서 특히 필요하다고 인정한 안건을 심사하기 위하여 구성되는 위원회이다. 상설특별위원회와 비상설특별위원회로 구분되며, 상설특별위원회에는 예산안·기금운용계획안 및 결산 심사 등을 수행하는 예산결산특별위원회가 있다. 비상설특별위원회에는 윤리특별위원회, 인사청문특별위원회가 있으며, 수개의 상임위원회 소관과 관련되거나 특히 필요하다고 인정한 안건을 심사하기 위해 특별위원회를 별도로 구성할 수 있다.

윤리특별위원회가 상설특별위원회였으나, 제20대 국회 후반기에서 비상설특별위원회로 전환하였다.

④ 교섭단체

국회에서 일정한 정당 또는 원내단체에 소속하는 의원들의 의사를 사전에 통합·조정하여 정파 간 교섭 창구역할을 하도록 함으로써 국회의 의사를 원활하게 운영하기 위해 교섭단체를 구성한다. 20인 이상의 소속의원을 가진 정당이 하나의 교섭단체를 구성할 수 있으며, 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20인 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다.

본회의 및 위원회에 있어서 발언자수, 상임위원회 및 특별위원회 위원선임 등은 교섭단체 소속의원수의 비율을 기준으로 하기 때문에, 교섭단체 구성 여부는 원내에 진출한 정당의 입장에서 매우 중요하다. 교섭단체 대표의원은 통상 정당의 원내대표가 맡으며, 각 교섭단체대표의원은 국회운영위원회와 정보위원회 위원이 된다.

⑤ 입법지원조직

국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처 등 4개의 국회 소속기관이 입법지원조직 역할을 하고 있다. 국회사무처는 제헌국회 때 설립되었으며, 국회의원의 의정활동을 지원하고 국회의 행정사무를 처리한다. 법률안, 청원 등의 접수·처리에서부터 국회의 회의, 법안 및 예산결산심사, 국정감·조사 지원, 국회의원의 의회외교활동 지원, 국회방송 및 국회 홍보에 이르기까지 입법 및 의정활동의 핵심적인 지원업무를 수행하고 있다. 국회의원이 요구하는 법률안을 기초하고 각종 심사안건에 대하여 전문적인 검토의견을 보고하는 등 의원들에게 다양한 입법지원 활동을 수행한다.

국회도서관은 국회의 도서 및 입법자료에 관한 업무를 처리하기 위하여 설치된 기관으로 일반 도서관과 달리 입법지원조직으로서 의회 및 법률정보의 조사, 입법회답 등의 서비스를 제공하며, 국회기록관리 업무도 총괄하고 있다.

국회예산정책처는 국회의 국가 예산·결산 심의를 지원하고, 국회의 재정통제권을 강화하기 위해 비당파적이고 중립적으로 전문적인 연구·분석을 수행하는 기관이다. 예산안·결산 및 기금 분석, 국가 재정운용 및 거시경제동향 분석·전망, 세제분석 및 세수추계, 국가 주요 사업 및 정책에 대한 분석·평가 등을 통해 국회의 재정통제 기능 강화에 기여하고 있다.

국회입법조사처는 입법 및 정책에 대한 조사·분석, 국회의원 및 위원회의 조사·분석요구에 대한 회답, 행정부의 위법 또는 제도 개선사항 발굴, 국회의원연구단체에 대한 정보제공, 외국의 입법동향 분석 및 정보제공 등의 업무를 수행한다.

이상의 국회 조직을 세분화하여 그림으로 도식화하면 [그림 2]와 같다.

[그림 ] 대한민국 국회 조직도

(출처: 대한민국 국회 홈페이지)

3. 국회에서는 어떠한 기록이 생산·관리되는가?

지금까지 국회의 기능과 국회의 조직에 대해서 간략하게 살펴보았다. 그렇다면 국회에서는 어떠한 기록이 생산·관리되고 있는지, 국회기록의 개념과 종류에 대해 논의해보도록 하자.

일반적인 의회기록의 특성과 앞서 분석한 국회의 기능에 비추어 볼 때 국회기록의 범주를 정의하면 크게 ‘의원 기록’, ‘회의체 기록’, ‘의정활동지원 기록’, ‘외부관계 기록’으로 구분할 수 있다.

우선 의원 기록은 의원 또는 의원실에서 의정활동과 관련하여 생산·접수한 기록이다. 국회에서의 의정활동은 국민의 대표로서 그 자체가 헌법기관인 국회의원을 중심으로 이루어진다. 이들 의원이 생산하는 의원기록은 주로 의원 본인과 보좌진이 생산·접수하는 공기록인 ‘의원실기록’, 그리고 의원이 개인적으로 의정활동을 하며 생산·취득한 ‘의원 개인기록’으로 구분할 수 있다.

이원영, ｢의회기록의 특질과 종류｣, □기록학연구□ 9, 2004. 4, p. 128.

두 번째, 회의체 기록은 의회에서 회의체를 통한 의정활동으로부터 생산·접수되는 기록으로 다시 ‘안건기록’, ‘회의지원기록’, ‘회의록’으로 세분화할 수 있다. 의원은 회의체를 구성하여 국회에서 주요 논의사항을 토론하고 의결하는데, 이러한 회의체에서는 의원들이 직접 의견을 주고받고 토론하고 표결하는 모든 과정이 기록된다. 회의체기록 중 회의 진행 과정을 속기형식으로 기록한 ‘회의록’과 안건기록인 ‘의안문서’는 기본적으로 위원회에서 생산한다. 회의를 지원하기 위해 생산되는 회의지원기록인 ‘입법지원기록’은 주로 국회사무처에서 생산된다. 이들 회의체기록은 입법부 영구기록물관리기관 역할을 수행하는 국회기록보존소로 이관되어 관리된다.

이원영, 위의 글, 2004, pp. 132-137.

세 번째, 의정활동지원 기록은 의원과 회의체의 의정활동을 지원하면서 생산·접수되는 기록을 의미한다. ｢국회법｣에 따라 설치되어 의원과 회의체의 의정활동을 지원하는 입법지원조직인 국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처에서 주로 의정활동지원 기록을 생산하며, 의원과 위원회 활동을 지원하기 위한 ‘입법지원기록’과 기관의 인사, 총무 등 행정업무를 지원하기 위한 ‘행정지원기록’이 만들어진다. 이들 국회기록 역시 국회기록보존소로 이관되어 관리된다.

마지막으로 외부관계 기록은 의회에 영향을 미치는 의회 외부의 기관 및 단체, 그리고 개인 등이 의회와 상호작용하며 생산·접수하는 기록을 의미한다. 대표적인 기관으로는 정당을 비롯하여 행정부, 사법부, 언론 등에서 생산하는 기록이 해당된다. 외부관계를 통해 산출되는 기록은 엄밀한 의미에서 국회기록의 범주에는 포함되지 않는다. 그러나 입법체계에 있어 외부 행위자들과의 상호관계는 필수불가결하고, 의회가 일반국민을 비롯한 조직들과 활발하게 상호작용하며 국민대표성과 민주적 본질을 구현할 수 있도록 한다는 점에서 넓은 의미의 국회기록에 포함시킬 필요가 있다.

이원영, ｢국회 외부관계 기능의 다큐멘테이션 전략에 관한 연구｣, □한국문헌정보학회지□ 39(3), 2005, p. 10.

이상의 내용을 정리하면 [표 2]와 같다.

[표 ] 국회기록의 범주와 관리 현황

의회기록 구분		국회기록	생산 기관	관리 기관
의원 기록	개인기록	의원 개인기록	국회의원	국회기록보존소, 헌정기념관에서 일부 수집
	공기록	의원실기록	국회의원, 보좌진	국회기록보존소, 국회도서관, 헌정기념관에서 일부 수집
회의체 기록	안건기록	의안문서	국회사무처	국회기록보존소
	회의지원기록	입법지원기록	위원회, 국회사무처
	회의록	회의록 (영상회의록 포함)	위원회, 국회사무처	국회기록보존소, 국회방송국
의정활동지원 기록		입법지원 기록	국회사무처 등 입법지원조직	국회기록보존소
		행정지원 기록	국회사무처
외부관계 기록		-	정당, 행정부 등	헌정기념관, 국회도서관에서 일부 수집

일반적인 의회기록의 유형에 근거하여 현행 법규정에 따른 국회기록의 개념을 좀더 자세히 살펴보자. 주지하다시피 기록관리에 있어 기본법은 「공공기록물 관리에 관한 법률」(이하, ‘기록관리법’)이며, 이 법에 ‘기록물’ 개념이 포괄적으로 정의되어 있다. 기록관리법에서는 법의 시행에 필요한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정하도록 하고 있으나(제49조), 국회규칙인 「국회기록물관리규칙」에는 ‘국회기록물’이 별도로 정의되어 있지 않다. 다만, 규칙 제7조에 관리대상 기록물을 규정함으로써 국회 각 소속기관에서 기록물을 관리하도록 하고 있다.

제7조(관리대상 기록물) 소속기관은 법 제16조에 따라 다음 각 호의 사항을 기록물로 남겨 관리하여야 한다.

1. 공식적으로 결재 또는 접수한 기록물, 결재과정에서 발생한 수정 내용 및 이력 정보, 업무수행 과정의 보고사항, 검토사항 등의 기록물

2. 국회의 제도·운영 및 활동과 관련하여 국회 규정으로 정하는 사항에 관한 조사·연구·검토서, 회의록 및 시청각기록물

3. 국회의장·부의장·위원회위원장 및 소속기관의 장이 수행하는 주요 업무 활동 관련 기록물

4. 그 밖에 국회도서관장이 국회기록물로 관리할 필요가 있다고 인정하는 기록물

여기서 소속기관이란 「국회법」 제21조부터 제22조의3에 따른 입법지원기관인 국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처를 의미한다.

한편, 같은 국회규칙인 「국회도서관 직제」에는 국회의 영구기록물관리기관으로서 국회도서관이 수행하여야 할 직무가 제10조 국회기록보존소 직무에 포함되어 있다. 「국회도서관 직제」에는 ‘국회기록물’이란 표현이 명시되어 있으며, 이는 「국회기록물관리규칙」에 서 규정하고 있는 소속기관의 생산·접수 기록물로 보는 것이 타당하다. 그러나 2013년 12월, 국회기록보존소가 직제 개정으로 확대개편됨에 따라 ‘국회의원기록 및 구술기록 등 의정활동 관련 기록물의 수집·관리에 관한 사항’이 국회기록보존소의 직무로 포함되었다. 이는 그전까지 헌정자료를 관리하는 국회사무처 헌정기념관에 비하여 국회의원기록물에 대한 수집 근거가 미약했던 국회기록보존소가 그 법적 근거를 처음 마련한 것이다.

제10조(국회기록보존소) ① (생략)

② 국회기록보존소장은 다음 사항을 분장한다.  <개정 2010.4.27., 2013.12.13.>

1.~5. (생략)

6. 국회의원기록 및 구술기록 등 의정활동 관련 기록물의 수집·관리에 관한 사항

7.~12. (생략)

이러한 법적 근거 마련의 일환으로 국회도서관은 2016년 12월 「국회도서관법」을 개정하여 ‘국회 의정활동 관련 기록물의 수집·정리·보존·평가·활용’이라는 직무를 국회도서관의 직무에 포함시켰다. ‘국회 의정활동 관련 기록물’이라 기술함으로써 소속기관 기록물과 국회의원기록물까지 포괄적으로 규정한 것이다. 그러나 이 개념을 구체적으로 정의하는 법 조항은 없는 상황이다. 이에 국회기록보존소에서는 실무적인 차원에서 「국회 의정할동기록물 수집·관리 정책」을 수립하여 소속기관 기록물뿐만 아니라 국회의원기록물까지 수집·관리할 수 있는 근거를 마련하였다.

제2조(직무) ① 국회도서관(이하 "도서관"이라 한다)은 다음 각 호의 사무를 처리함으로써 국회의 입법활동을 지원한다.

1. 도서관자료의 수집·정리·보존, 도서관서비스의 제공

2. 의회 및 법률 정보의 조사·회답·제공

3. 국회전자도서관의 구축·운영

4. 국회 의정활동 관련 기록물의 수집·정리·보존·평가·활용

5. 입법활동에 관한 국가 서지의 작성 및 표준화

6. 국내외 입법지원기관, 다른 도서관 등과의 교류·협력

7. 그 밖에 의정활동 지원을 수행하는 데 필요한 사무

② (생략)

이 수집 정책에 따르면, ‘의정활동기록물’은 가장 상위의 개념으로 국회 소속기관에서 생산·접수한 공공기록물과 국회의원기록물, 정당기록물, 민간기록물 등 국회 의정활동과 관련하여 생산·접수된 기록물을 의미한다. 그리고 ‘국회의원기록물’은 국회의원의 직무권한으로 국회의원실에서 공식 업무를 수행하면서 생산·접수하였거나 국회의원 개인이 정치활동 및 개인사와 관련하여 생산·취득한 모든 형태의 기록정보자료와 행정박물을 의미한다. 즉, 의원실에서 국회의원 및 보좌진이 생산·접수한 기록물과 의원 본인이 취득·소유하고 있는 개인기록까지 모두 망라적으로 포괄하고 있는 것이다. 그러나 이 수집정책은 국회기록보존소 내부 지침으로 법규의 성격이 아니기 때문에 외부적인 강제력은 없다.

다만, 이 정책에서는 「국회기록물관리규칙」에 따라 관리되는 소속기관에서 생산·접수한 공공기록물은 그 범위에서 제외하고 수집 기록물을 중심으로 이하의 내용을 기술하고 있다.

국회도서관 국회기록보존소, 「국회 의정활동기록물 수집‧관리 기본 정책(안)」, 『( )기록물수집관계철』, 2016, p. 2.

4. 국회기록관리는 어떻게 이루어지는가?

그렇다면, 이들 국회기록은 어디서 어떻게 관리하고 있을까? 현재 대한민국 국회의 기록관리를 총괄하는 헌법기록물관리기관은 국회도서관이다. 제헌국회 이후 기록관리법이 만들어지기 전까지는 행정부와 마찬가지로 국회 역시 기록관리에 있어 암흑기였다. 지난 2000년 입법부 영구기록물관리기관으로 국회기록보존소가 설치되기까지 국회의 기록관리 역사에는 많은 부침이 있었다. 그 지난한 과정은 [표 3]과 같다.

[표 ] 국회기록관리 연혁

(김유승, 2011, p. 102에서 재편집)

시기	연도	관련 부서 1963년부터 1994년까지 별도로 명시하지 않는 과/국 단위 부서는 모두 국회사무처 소속을 의미한다.	관련 법규정	비고
암흑기 도입기	1949		『국회사무처처무규정』 제정	『정부처무규정』 제정 (대통령훈령 제1호)
	1957		『민의원사무처처무규정』 제정	1961 『정부공문서규정』제정
혼란기 준비기	1963	총무국 총무과 의사국 의사과/ 속기과 위원국 자료편찬과	『국회사무처직제』제정	『공문서보관ㆍ보존규정』 제정 (사무관리영역과 기록관리영역의 분리 시작)
	1964		『문서보존내규』 제정	1969 『공문서보관ㆍ보존규정』 전부 개정 1969 정부기록보존소 설치
	1975	총무과 의사국 의안과/ 속기과/ 자료편찬과	『국회사무처직제』 1975.12.17. 전부개정	의안과가 의안문서의 보존관리 업무 담당
	1985	총무과 의사국 헌정자료관 기록편찬국 자료편찬과/ 속기과	『국회사무처직제』 1984.12.14. 전부개정
	1989	총무과 의사국 의안과 기록편찬국 자료편찬과/ 속기과 국회도서관 헌정자료담당관	『국회사무처직제』 1989.2.10. 전부개정 『국회도서관직제』 1989.3.9. 전부개정	1991『사무관리규정』제정
	1994	총무과 의사국 의안과 기록편찬국 자료편찬과/ 속기과 공보국 헌정자료담당관	『국회사무처직제』 1994.7.20. 전부개정
발전기	2000	국회사무처 국회기록보존소	『국회사무처직제』 1999.11.26. 전부개정	1999 『공공기관의 기록물관리에 관한 법률』 국회 특수기록물관리기관
	2001		『국회기록물관리규칙』제정	2006 『공공기록물 관리에 관한 법률』
전환기	2009	국회도서관 국회기록보존소 국회사무처 홍보기획관 국회사무처 의정종합지원센터	『국회도서관직제』 및 『국회사무처직제』전부개정 『국회기록물관리규칙』 개정	헌정기념관 운영
	2011	국회도서관	『국회기록물관리규칙』전부개정	국회 영구기록물관리기관
	2013	국회도서관 국회기록보존소	『국회도서관직제』일부개정	국회기록보존소 국(局) 승격

2019년 현재 국회기록보존소는 국회도서관 산하의 보조기관으로서 국회기록관리 업무를 위임받아 수행하고 있는데, 설치 당시부터 국회기록보존소는 국회사무처 등 소속기관 및 위원회에서 생산·접수하는 공문서 위주의 기록관리를 수행해 왔다. 그나마 2009년 국회기록보존소 소속이 국회사무처에서 국회도서관으로 바뀜에 따라 국회기록보존소에서 수행하던 헌정자료 관리 및 정보공개 업무는 국회사무처에 잔류하고, 공공기록관리 영역만 국회도서관으로 이관되었다.

국회도서관이 국회 영구기록물관리기관으로 지정된 사유에 대해서는 다음의 글 참조. 김유승. 2011. 국회 영구기록물관리기관에 관한 연구: 『국회기록물관리규칙』을 중심으로. 『한국기록관리학회지』, 11(2), pp. 95-119.

현재 국회기록보존소가 수행하고 있는 정보공개 업무는 국회도서관에 접수되는 정보공개만을 대상으로 한다. 4개 소속기관에서는 별도로 정보공개 업무를 수행하며, 국회 전체의 정보공개 주무는 국회사무처 소속의 국회민원지원센터가 맡고 있다.

한편, 「국회기록물관리규칙」상 각 소속기관에 기록관을 설치할 수 있는 근거가 없기 때문에 현재 국회기록보존소는 영구기록물관리기관 역할뿐만 아니라 4개 소속기관의 기록관 역할까지 함께 수행하고 있다. 2019년 현재 국회기록보존소는 [그림 3]과 같이 기록정책과 기록관리과 2개 과(정원 27인)로 구성되어 국회기록관리 업무를 수행하고 있다.

위원회는 기본적으로 국회의 핵심 기능을 수행하고 국회사무처 등 4개 소속기관이 입법지원조직으로서 위원회를 뒷받침하고 있는 형태지만, 실무적으로 봤을 때 위원회는 ｢국회법｣과 ｢국회사무처법｣에 따라 국회사무처에 속하는 하나의 처리과로 국회에서 운영되고 있다(김장환, 이은별, 국회기록정보 통합관리시스템 개발 방향에 관한 연구. 『한국기록관리학회지』 15(2), 2015, pp. 107.)

정원 27인 중 기록연구직은 7인이다.

[그림 ] 국회기록보존소 조직도

(출처: 국회기록보존소 홈페이지)

2000년 국회기록보존소 설치 후 2013년 직제 개정 전까지 국회기록보존소는 영구기록물관리기관 고유의 업무보다 기록관 업무에 치중했던 게 사실이다. 국회회의록 및 의안문서와 같은 중요 국회기록을 포함하여 4개 소속기관의 각 처리과에서 생산·접수하는 일반 기록(전자기록 포함), 그리고 시청각기록, 행정박물, 간행물 등이 국회기록보존소로 「국회기록물관리규칙」에 따라 이관되어 관리된다. 소속기관에서 생산·접수한 기록은 단위업무 및 기록물철의 중요도에 따라 보존기간이 책정된 『국회기록물분류기준표』에 따라 관리된다. 그리고 보존기간이 만료한 기록은 아키비스트의 평가와 국회기록물평가심의회 심의 등에 따라 평가·폐기된다. 소속기관 생산 기록이 아닌 전·현직 국회의원기록과 구술기록, 정당기록 의 경우에는 앞서 논의한 바와 같이 「국회도서관법」과 「국회도서관 직제」 등에 따라 기증이나 위탁 등의 방법으로 국회기록보존소에 입수·관리되고 있다.

국회의 경우 행정부가 기록관리기준표를 사용하는 것과 달리 기존의 기록물분류기준표를 그대로 사용하고 있다. 사안별로 기록물철을 만들어 사용하며, 국회기록보존소에서 기록물철 단위까지 생성·변경·폐지를 통제한다.

그러나, 국회 각 소속기관에서 운용 중인 각종 행정정보시스템에서 생산되는 데이터세트와 홈페이지, 각 의원실 홈페이지 등의 전자기록은 현재 국회기록보존소에서 이관 받을 수 있는 준비가 전혀 되어 있지 않은 상황이다. 기본적으로 국회기록보존소에서 사용하고 있는 기록관리시스템은 국가기록원의 표준 RMS를 기반으로 하고 있기 때문이다. 이들 새로운 유형의 전자기록은 법규에 따른 이관 대상임에도 현재 국회기록보존소에서 손을 대지 못하고 있다. 기록생산시스템 중 국회전자문서시스템과 e-의안시스템을 통해 생산․접수되는 전자기록만이 국회기록보존소로 이관되고 있다.

김장환, 이은별, 위의 글, 2015, p. 108

정리하자면, 현재 국회기록보존소는 국회 영구기록물관리기관 역할을 위임받아 수행 중이며, 기관형 아카이브로서 기록관과 영국기록물관리기관 역할을 동시에 수행함은 물론 수집형 기록관 역할까지 수행하고 있다. 이를 도식화하면 [그림 4]와 같다.

[그림 ] 국회기록관리 체제

이와 같이 이관 또는 수집된 기록은 보존기간에 따라 30년 이하 기록과 준영구 이상 기록이 구분되어 각각 보존서고와 한시기록물서고로 이동되어 보존된다. 보존기간 준영구 이상 기록은 탈산·소독 등의 보존처리를 거쳐 서가에 배가된다. 시청각기록이나 행정박물 등은 유형에 따라 매체 환경에 적합한 서고에 별도로 보존된다. 보존기간 준영구 이상 기록 중 중요 기록은 DB화하여 시스템에 일괄 업로드하고 이중보존한다. 이상의 업무는 기록관리과에서 수행하고 있다.

한편, 기록정책과에서는 행정부의 국가기록관리위원회에 해당하는 국회기록관리위원회를 구성·운영하며, 각종 법제도 및 정책 업무를 하고, 기록정보서비스 업무를 함께 수행한다. 기록정보서비스의 가장 밑바탕이 되는 기록 공개여부 분류 사업을 추진하고, 국회기록보존소 홈페이지를 구축·운용하고 있다. 이용자 서비스를 위한 보존기록 정리(arrangement)·기술(description)과 함께 기록정보 큐레이션을 포함한 각종 온라인콘텐츠 개발도 하고 있다. 그리고 정보공개청구와 기록 열람 제도를 같이 운용하고 있는데, 현재 일반 시민은 정보공개청구를 통해서만 국회기록을 활용할 수 있다. 기록 열람은 소속기관 직원 또는 공문을 통해서 협조 요청하는 공공기관만이 할 수 있다. 이러한 폐쇄적인 기록 열람 정책은 우리나라 아카이브가 공통적으로 직면한 문제점이라 할 수 있어 이에 대한 개선 방안이 절실하다.

물론 최근에는 기록물 원문 공개 서비스를 실시하여 정보공개청구 없이도 일부 기록물은 홈페이지를 통해 바로 이용이 가능하다.

5. 국회기록관리, 무엇이 문제인가?

국회기록관리의 역사를 돌아보면, 기록관리법 제정 이후 행정부에 비해 선도적으로 대응했던 점은 분명해 보인다. 그러나 행정부가 참여정부 시기 기록관리 혁신에 따라 엄청난 양적 성장을 한 것에 반해 국회의 경우 혁신의 영향 없이 기록관리가 오히려 정체되기 시작했다. 2009년 국회사무처에서 국회도서관으로 국회기록보존소가 이관되면서 국회기록관리, 헌정자료관리, 정보공개업무가 분리되는 등 업무 영역마저 축소되었다.

물론 국회도서관으로 이관된 후 2013년 직제 개정으로 국 단위로 확대개편되었으나, 여전히 국회의원, 정당기록 등 국회활동의 핵심영역에 대한 기록관리는 무방비 상태이다. 국회기록보존소에서 국회의원, 정당 기록관리 컨설팅 및 기록 수집을 수행하고 있으나 턱없이 부족한 인력과 예산, 그리고 제도적 인프라의 한계로 큰 성과를 기대하기 어려운 상황이다.

무엇보다 국회의원은 선출직 공무원으로 그 자체가 헌법기관이다. 고로 국회의원이 생산하는 기록은 국회의 핵심 기록이라 할 수 있다. 의원의 업무수행 기록은 일차적으로 국가 존재의 모든 측면과 관련된 매우 가치 있는 기록으로 정부 전체의 기록 중 가장 가치 있는 기록이라 해도 과언이 아니다. 국회의원기록은 의회의 활동을 기록화한 국가기록이자 지역 연구를 위한 자료이다. 또한 선출직 공무원 개인의 생애와 사상에 대한 기록으로서, 국민의 대표로 정치적 ․ 개인적 상호작용에 대한 기록으로서, 지역적(선거구) 이슈와 관심에 대한 기록으로서 중요한 가치를 갖는다. 그러나, 현실에서 대한민국 국회의원 기록관리는 치외법권 지역과 마찬가지다.

CPR. First Report of the Advisory Committee on Records of Congress. SAA. 1991. p. 1

Fay, Phillips. Congressional Papers Management. McFarland & Company, Inc., Publishers: Jefferson, North Carolina, and London, p. 33

행정부를 견제하는 국회의원들은 행정부, 특히 대통령기록물에 대한 관심은 지대하지만, 정작 국회의원 본인의 기록관리에 대해서는 무관심하다. 국회의원 기록이 법정 관리대상으로 포함되어야만 한다. 현재 상황에서는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 따른 정보공개 대상에 국회의원이 포함되더라도 과거 행정부 사례와 같이 기록관리의 부재로 ‘정보부존재’만이 줄을 이을 것이다. 투명한 국회를 위해서는 기록관리가 선행되어야 한다. 문제는 법을 제정하는 주체가 바로 국회의원이란 사실이다. 과연 “누가 고양이 목에 방울을 달 것인가!?”의 문제로 귀결된다.

국회의원 기록 외에도 국회기록관리와 관련된 이슈 사항은 산적해 있다. 특히 영구기록물관리기관뿐만 아니라 기록관 역할까지 동시에 수행하는 국회기록보존소가 직면한 문제는 일일이 열거하기 어려운 정도다. 그중 투명하고 책임 있는 국회를 위해 필요한 몇몇 대안들을 생각해보면 다음과 같다.

· 국회의원실 생산‧접수 기록에 대한 망라적 수집‧관리 체계 구축

· 의정활동 기록에 관한 단계별 로드맵 수립으로 체계적인 기록관리 방안 마련

· 기록관리 컨설팅과 교육을 통해 의원실 기록분류체계 설계 및 필수 기록물철 지정

· 보좌진 교육 실시를 통해 비전자기록 관리 및 국회전자문서시스템 사용 유도

· 대(代) 종료 후 교체 의원실을 대상으로 중요 기록에 대한 일괄 이관 추진

· 「국회도서관 직제」 및 「국회사무처 직제」 개정 추진을 통해 헌정자료관리와 국회기록관리 업무 일원화 추진

· 궁극적으로 「국회 기록물관리에 관한 법률 제정」 필요

· 더불어 국회의원과 보좌직원의 기록관리에 대한 인식 확산 필요

· 영구기록물관리기관 기능에 부합하는 조직과 인력 확보: 영구기록물관리기관의 독립성 확보 필요

현재 국회의원뿐만 아니라 국회 소속기관도 행정부나 지자체에 비해 투명성은 결코 높지 않다. 서울시가 과장급 이상 결재 문서를 실시간으로 원문 공개하는 것에 반해 현재 국회는 목록만 겨우 올리는 수준이다. 원문공개에 대한 법적인 근거조차 없기 때문이다. 여전히 갈 길이 먼 국회가 일반 시민에게 활짝 열리기 위해서는 국회 내부의 노력만으로는 한계가 있다. 과거 20년 전 시민사회의 열망으로 국가기록관리 혁신의 불이 지펴졌듯이 국회기록관리에 대해서도 시민사회의 지속적인 관심과 견제가 필요하다.

정보공개법 제8조의2에 공개대상으로 분류된 정보는 원문을 공개하도록 명시하였으나, 공공기관 중 중앙행정기관 및 대통령령으로 정하는 기관으로 한정하고 있다. 국회는 이 공공기관의 범위에 포함되어 있지 않다. 국회는 여러 영역에서 비슷한 이유로 예외가 되는 경우가 많다.