이명박 정부 정보공개의 실태와 문제점(2)

 

경건 (서울시립대학교 법학전문대학원 교수)

만성적인 자료부존재 그리고 법적 근거없는 비공개

청구정보를 비공개(부분공개)하는 경우에는 그 사유를 구체적으로 제시하여야 한다. 현행의 정보공개법은 그 제9조 제1항 단서에서 8개의 비공개사유를 제한적으로 열거하고 있다. 그러나, 실제 비공개되는 정보의 40% 이상은 정보공개법 제9조 제1항 단서 이외의 사유로 비공개되고 있다. 그 가운데 절대적인 비중을 차지하는 것이 바로 자료부존재이다.


자료부존재를 이유로 한 정보비공개결정의 비율은 노무현 정부 시절인 2004년 31.64%로 시작하여 2009년 37.74%에 이르기까지 조금씩 상승하며 만성화되고 있다. 중앙행정기관만 놓고 보면, 공공기관 전체 평균에 비해 1%p 내지 6%p 정도 낮기는 하나, 30% 초반의 높은 비율을 유지하고 있다.

2004년	비공개 건수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보 등 (제4호)	공정한 업무수행 지장 등 (제5호)	개인 사생활 침해 (제6호)	법인 등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료 부존재	기타
총 계	9,686 (100)	1,052	62	121	747	1,153	1,790	675	425	3,065 (31.64)	596 (6.15)
소 계 (중 앙)	4,627 (100)	779	61	41	516	673	635	295	62	1,373 (29.67)	192 (4.15)
경찰청	542 (100)	142	1	14	38	18	107	5	7	158 (29.15)	52 (9.59)
대검찰청	89 (100)	23		7	11	3	13	2		18 (20.22)	12 (13.48)

2005년	비공개 건수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보 등 (제4호)	공정한 업무수행 지장 등 (제5호)	개인 사생활 침해 (제6호)	법인 등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료 부존재	기타
총 계	11,412 (100)	1,111	64	159	790	926	2,221	969	401	3,957 (34.67)	814 (7.13)
소계 (중앙)	4,795 (100)	731	61	40	538	409	895	328	113	1,401 (29.22)	279 (5.82)
경찰청	773 (100)	143	1	5	67	40	209	11	9	198 (25.61)	90 (11.64)
대검찰청	147 (100)	13	1	16	21	9	43	1		35 (23.81)	8 (5.44)

2006년	비공개 건수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보 등 (제4호)	공정한 업무수행 지장 등 (제5호)	개인 사생활 침해 (제6호)	법인 등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료 부존재	기타
총계	12,571 (100)	1,843	61	130	870	793	2,411	708	423	4,694 (37.34)	638 (5.08)
소계(중앙)	5,746 (100)	980	50	47	672	369	1,152	371	96	1,771 (30.82)	238 (4.24)
경찰청	1,052 (100)	232	0	9	118	50	298	5	16	233 (22.15)	91 (8.65)
대검찰청	189 (100)	13	0	13	24	9	46	0	0	63 (33.33)	21 (11.11)

2007년	비공개   건 수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명 등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보 등 (제4호)	공정한 업무수행 지장 등 (제5호)	개인 사생활 침해 (제6호)	법인 등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료   부존재	기 타
총계	18,180 (100)	4,149	103	186	851	1,111	2,888	913	486	6,624 (36.44)	869 (4.78)
소 계(중 앙)	7,885 (100)	1,265	89	114	640	553	1,522	392	121	2,761 (35.02)	428 (5.43)
경찰청	1,550 (100)	246	1	14	166	115	496	5	5	364 (23.48)	138 (8.90)
대검찰청	253 (100)	41		9	55	7	61	1	1	65 (25.69)	13 (5.14)

2008년	비공개   건수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보등 (제4호)	공정한 업무수행 지장등 (제5호)	개인 사생활 침해 (제6호)	법인등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료   부존재	기타
총계	20,412 (100)	5,253	98	242	964	1,186	2,439	942	633	7,289 (35.71)	1,366 (6.69)
소 계(중앙)	7,188 (100)	1,532	76	154	729	484	1,047	230	202	2,209 (30.73)	515 (7.16)
경찰청	2,282 (100)	815	4	141	134	129	402	38	142	317 (13.89)	160 (7.01)
대검찰청	393 (100)	99	1	1	88	7	63	2	10	90 (22.90)	22 (5.60)

2009년	비공개   건 수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명 등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보 등 (제4호)	공정한 업무수행 지장 등 (제5호)	개인 사생활 보호 (제6호)	법인 등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료   부존재	기 타
총계	26,046 (100)	6,685	123	173	1,077	1,358	3,376	1,140	531	9,829 (37.74)	1,754 (6.73)
소 계(중 앙)	9,656 (100)	2,576	105	59	832	570	1,347	241	77	3,192 (33.06)	657 (6.80)
경찰청	3,881 (100)	1,801	4	26	203	150	547	3	25	854 (22.00)	268 (6.91)
대검찰청	415 (100)	109	1	8	36	31	90	21	2	68 (8.34)	49 (6.01)

 

자료부존재를 이유로 하는 비공개도 문제이기는 하나, 더 큰 문제는 정보공개법에 열거된 사유 이외의 사유를 들어 비공개결정을 하는 경우가 상당히 높은 수준에서 줄어들지 않고 지속되고 있다는 점이다. 노무현 정부 시절부터 현재에 이르기까지 매년, 비공개결정의 5%~7%가 현행 정보공개법이 허용하지 않는 사유를 들며 비공개되고 있다.

행정부 내 정보공개제도 추진동력의 약화

1. 정보공개담당부서의 위상

노무현 정부에서 정보공개업무를 담당했던 부서는 행정자치부 정부혁신본부에 소속되어 있던 제도혁신팀이었다. 2008년 이명박 정부가 출범하면서 정보공개업무는 행정안전부 조직실 제도정책관 소속 제도총괄과 내의 정보공개팀에서 담당하게 된다. 그리고 이 조직은 2009년 지식제도과로 이전·편입되었으며, 정보공개업무도 절차공개팀에서 행정절차업무와 함께 담당하게 된다.

두 정부 사이에 정보공개를 보는 시각의 차이를 느낄 수 있다. 노무현 정부가 정보공개를 정부혁신의 주된 수단으로 생각하고 추진력을 모아주었던 반면, 이명박 정부는 행정정보를 지식자원으로 인식하는 것에 기반하여, 자원의 효율적 관리의 측면에서 정보공개를 보고 있는 듯하다. 결국 이명박 정부에서의 정보공개는 정보를 관리하는 과정의 하나일 뿐이고, 그를 통해 행정의 일처리 방식을 개선한다든지, 국가와 시민과의 관계를 개혁한다든지 하는 등의 인식은 없는 것으로 보인다.

2. 정보공개위원회의 활동

2008년 이명박 정부가 출범하면서 추진한 정부위원회 통·폐합의 일환으로 정보공개위원회가 대통령소속에서 행정안전부장관 소속으로 바뀌면서 예상되었던 것이나, 이명박 정부에서 구성된 제3기 정보공개위원회의 활동은 그 전에 비해 크게 위축되었다. 정보공개법이 시행된 지 얼마 되지 않은 시점이라 제도개선 등을 위한 정부의 역할이 큰 때문이기도 하고, 정보공개위원회가 구성된 초기라 위원회에 대한 기대도 위원회에 참여한 사람들의 열정도 컸던 때문이기도 하겠지만, 제1기 정보공개위원회와 제2기 정보공개위원회가 주기적인 회의와 정책간담회를 통해 정보공개법 개정안을 비롯한 정보공개제도의 개선방안을 모색하고, 공공기관의 정보공개 운영실태 평가에 참여하는 등 적극적인 활동을 펼쳤던 반면, 임기종료를 얼마 남겨 놓지 않은 제3기 정보공개위원회는 소극적인 역할에 머무르고 있는 것이 아닌가 한다.

3. 정보공개법제 개선을 위한 노력의 실종

노무현 정부에서는 정보공개법제의 개선을 위한 구체적 노력이 계속되었을 뿐 아니라, 그 노력이 결실을 맺기도 하였다. 2004년에는 적극적 정보공표를 확대하고 비공개대상정보의 요건을 강화하며 공개 여부 결정기간을 단축하고 대통령소속 정보공개위원회를 설치하는 등 정보공개법 제정 이후 논의되었던 개정의견을 상당부분 반영하는 대폭적인 법개정이 있었고, 2006년에도 공공기관에 비공개세부기준의 수립·공개를 의무지우는 법개정이 이루어졌다.

무엇보다 기억해야 할 것은 2007년 하반기 ｢정보공개강화TF｣에서의 정보공개법개정안 합의이다. 비공개대상정보의 요건을 보다 구체화하였다든지, 정보공개위원회에 행정심판기능을 부여하는 등 위원회의 권한을 강화했다든지, 악의적 비공개에 대한 처벌규정을 두어 비공개관행에 대한 제재력을 확보하였다든지 하는 등 개정안의 내용에서도 주목해야 할 점이 많았지만, 이 개정안의 논의과정에 언론계, 시민단체, 학계의 대표가 행정부와 대등한 지위에서 참여하였다는 것은 매우 획기적인 사건이라고 평가해야 할 것이다.

정보공개법개정안의 합의가 노무현 정부의 종료시점에 이루어짐으로써 결국 개정안이 국회에 제출되지는 못했고, 합의된 개정안의 처리는 이명박 정부로 넘겨지게 되었으나, 이명박 정부의 행정안전부는, 타 부처의 반발을 이유로 개정안을 재검토하겠다고 2008년 4월 밝힌 이후 사실상 개정안을 폐기한 채 후속 조치를 취하고 있지 않다.

참고로, 이명박 정부에서 국회에 제안된 정보공개법개정안은 법령용어를 순화하고, 한글맞춤법 등 어문규범을 준수하는 차원에서 정보공개법의 조문을 다듬는 내용으로 2010년 4월 30일 국회에 제출된 것이 유일하다.

맺음말에 대신하여

이명박 정부 들어 중앙행정기관을 중심으로 한 정보공개 운영현황은 지속적으로 악화되고 있는 반면, 행정부는 이러한 실태를 개선하기 위한 어떠한 노력도 보이고 있지 않다. 악화되고 있는 정보공개 실태는 이명박 정부가 해결해야 할 문제상황이라기 보다는, 오히려 이명박 정부가 가지고 있는 정보공개에 대한 기본적 인식의 결과물인지도 모른다.


행정부가 나서지 않고 있는 상황에서, 정보공개 운영현황의 개선은 사법부와 의회에 기대할 수밖에 없다. 그러나, 사법부가 비록 정보공개에 우호적이고 정보공개법을 실현하는 데 적극적이라 한들, 잘못된 비공개결정을 재판을 통해 하나씩 취소하는 방식으로는 그릇된 관행과 인식을 바로잡는 데에는 역부족이다. 결국, 관행과 인식의 근본적 변화는 법제의 변화를 통해서, 어느 정도의 강제력을 수반하여, 전면적으로 도모해야 할 것이다.


지난 정부의 몇 년 동안, 시민사회는 정부가 주도하는 개혁에 길들여져, 문제를 인식하고 스스로 해결책을 모색하는 능력을 잃지는 않았는지 자성할 필요가 있다. 정보공개의 경우에도, 무엇부터 어떻게 고쳐야 할 것인지, 개선이 필요한 항목과 개선의 방안을 차근차근 살피고, 개선을 실현하기에 충분한 연대를 이루어나가야 할 것이다.

 *이 글은 11월3일 국회에서 진행되었던 토론회에서 (고통받는 국민의 알권리 이대로 좋은가)서울시립대 경건 교수의 발제문 일부를 발췌한 것입니다.